16. Liderazgo de México ante el desafio del cambio climático
El cambio climático global se ha convertido en uno de los grandes retos para la humanidad, ya que pone en riesgo el desarrollo y cuestiona los actuales patrones de consumo. Es también un serio factor de presión para el medio ambiente, que llega a amenazar su existencia, sostenibilidad y sustentabilidad. Para México es un tema central en la agenda pública, toda vez que su sociedad y ecosistemas son altamente vulnerables a este fenómeno. Por ello, se ha buscado establecer una sólida política nacional en la materia y, de manera contundente, construir consensos a nivel internacional para que todos los países, tanto desarrollados como en vías de desarrollo, asuman la responsabilidad y compromisos necesarios para hacer frente a este desafío.
Las acciones de México han partido de la idea de que, al enfrentar al cambio climático en sus causas y consecuencias, se presenta la posibilidad de impulsar con firmeza un desarrollo sustentable, e incluso de generar oportunidades de empleo y crecimiento económico. La protección del medio ambiente se plantea, por lo tanto, como algo perfectamente compatible con el desarrollo económico, cuando este último se rige por el principio de la sustentabilidad.
Desde mediados de la década de 1980 se empezó a documentar científicamente el cambio climático, siendo su manifestación más clara la elevación del promedio de la temperatura de la superficie del planeta. Esto tiene implicaciones en todas las variables del clima. Gran parte de los estudios realizados hasta la fecha señalan que estos cambios se producen mayormente por las actividades humanas, sobre todo en zonas urbanas de alta concentración industrial y poblacional, y que han provocado, entre otras, alteraciones en los patrones de las lluvias. Lo anterior se refleja, por ejemplo, en inundaciones y sequías cada vez más severas, y en la elevación del nivel medio del mar.
Durante el siglo pasado, la temperatura media de la superficie de la Tierra subió aproximadamente 0.6 grados centígrados, y en los últimos años se acentuó la tendencia. La primera década del siglo xxi incluyó nueve de los diez años más calurosos (medidos en temperatura superficial promedio) de que se tenga memoria, y 2010 igualó a 2005 como el año más caluroso jamás registrado. Por otra parte, 2010 fue también el año más húmedo en términos de precipitación promedio global, aunque con variaciones regionales amplias. Se ha observado también, con preocupación, la presencia de fenómenos hidrometeorológicos extremos cada vez más frecuentes e intensos. Los huracanes, por ejemplo, han aumentado en promedio su intensidad y modificado su trayectoria, lo que ha afectado a algunas regiones del país.
Los impactos derivados del cambio climático se suman a otras condiciones que vulneran al país, además de que dificultan y vuelven más complejas las acciones de la agenda de desarrollo, como: la reducción de la pobreza, la seguridad alimentaria, el abasto de agua, la mejora de los niveles de bienestar y salud, la migración y los conflictos sociales, entre otros. Todos los países han contribuido de algún modo a las causas del cambio climático, y por lo tanto es necesario que todos contribuyan a su solución. Sin embargo, no todas las sociedades tienen igual grado de responsabilidad. Los países desarrollados, que se industrializaron antes y que para hacerlo dependieron de la quema de combustibles fósiles y de tecnologías relativamente sucias, son los principales responsables de estas emisiones.
Los países en vías de desarrollo, considerando incluso a los emergentes, han tenido una contribución histórica a las causas del cambio climático de menor proporción. Lo mismo ocurre entre grupos sociales: la población de mayores ingresos en cualquier país usa más recursos y tiene mayor responsabilidad que la de menores ingresos. Paradójicamente, tanto los países como las poblaciones con menos ingresos resultan más afectados.
PANORAMA EN 2006
Como país en desarrollo, México es particularmente sensible al impacto de cambio climático, en parte por su creciente severidad y frecuencia, pero sobre todo por sus condiciones de vulnerabilidad social y económica.
Las emisiones de gases de efecto invernadero han sido históricamente bajas. Según el dato oficial más reciente (2006), México es el 13º mayor emisor a nivel mundial, con 709 millones de toneladas de bióxido de carbono equivalente (CO2eq) al año, que representan el 1.5% de las emisiones globales. Considerando que en México habita el 1.5% de la población mundial, las emisiones per cápita están alrededor del promedio. Es decir, un mexicano emite al año lo mismo que el promedio de cualquier otro habitante del planeta.
De las emisiones que México produce, más de 60% proviene de la generación y uso de la energía, incluyendo el sector transporte, que por sí solo representa cerca de 20% de las emisiones totales de gases de efecto invernadero.
La mayor parte (86%) de las emisiones derivadas de los procesos de producción, transformación, manejo y consumo de la energía, son producto de la quema de combustibles fósiles, aunque cerca de 11% de ellas son resultado de las emisiones fugitivas derivadas de la producción de petróleo y gas. La industria tiene, además, emisiones derivadas de procesos, que representan cerca de 9% del total.
Aunque el cálculo tiene mayor grado de incertidumbre, puede decirse que cerca de 10% del total de las emisiones provienen de cambios en el uso del suelo y de la silvicultura. Este porcentaje se estima al cuantificar las emisiones netas de bióxido de carbono generadas por prácticas de manejo de la vegetación, así como las emisiones de otros gases generadas por incendios. Este rubro incluye la deforestación y la degradación de los bosques, que absorben grandes cantidades de bióxido de carbono. El sector agropecuario contribuye también significativamente a las emisiones; su aportación es cercana a seis por ciento.
El cambio climático afecta a México como a cualquier otro país, sin embargo, por sus características y por su diversidad regional, el país enfrenta problemas que requieren atención y cuidado particulares. Por ejemplo, la menor disponibilidad de agua y la desertificación tienen como consecuencia directa la reducción del potencial agrícola y mayores dificultades para suministrar agua a la población, en particular a la que está asentada en el centro y norte del país. Están también las inundaciones en las planicies costeras, tales como las que Tabasco y Chiapas han padecido en años recientes. De igual manera, debe ponerse atención al incremento en el número e intensidad de eventos hidrometeorológicos extremos. Hay que hacer también referencia puntual a los daños que sufren los sistemas forestales por el mayor número de incendios. Están, además, la pérdida de biodiversidad y la incidencia de algunas enfermedades en regiones donde hasta ahora no se registraban.
De acuerdo al cuarto Reporte de Evaluación del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), publicado en 2007, existe evidencia cada vez más contundente respecto de los impactos del cambio climático en el ciclo hidrológico; por ejemplo, en el aumento de la magnitud y frecuencia de los fenómenos climáticos extremos. Uno de los ejemplos que mejor ilustran estos eventos son las intensas lluvias en Chiapas y Tabasco durante octubre de 2007; la alta pluviosidad alcanzó 750 milímetros en sólo tres días, nivel superior a la precipitación promedio de todo el país en un año. En ese mismo año, se registraron por primera vez dos huracanes de categoría 5 en la misma temporada.
Una de las consecuencias del cambio climático que preocupaba y sigue preocupando, es la que afecta la producción de alimentos en el sector primario. En México las consecuencias del cambio climático en la agricultura perjudican y dañan de manera desproporcionada a los más vulnerables: la población con menores ingresos y las comunidades rurales.
Los costos totales del cambio climático para la economía mexicana podrían alcanzar entre 3.7 y 12% del pib para 2050, y entre 7.7 y hasta 40.5% para 2100. Si vemos como ejemplo la vulnerabilidad del sector agrícola ante el cambio climático, encontramos que el cultivo de maíz de temporal, que fundamentalmente es de subsistencia y que tiene tanta relevancia social y política, tendría una pérdida en la extensión de tierras más aptas para su cultivo de entre 3.7 y 4.2% para 2050.
Organismos como el Banco Mundial estiman que para los países en desarrollo los costos del cambio climático son de entre 10 mil y 40 mil millones de dólares al año, una tercera parte de los cuales estaría asociada a las finanzas públicas. Por otra parte, el Secretariado de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (CMNUCC) ha estimado que, para 2030, los costos adicionales de inversión para la adaptación a nivel global incluirán alrededor de 14 mil millones de dólares destinados a prevenir impactos en la agricultura, la silvicultura y la pesca; 11 mil millones para nueva infraestructura de suministro de agua; cinco mil millones para el tratamiento de enfermedades; 11 mil millones para alimentación y diques; y entre ocho mil y 130 mil millones para adaptar la infraestructura.
Por todo este panorama, para México era prioritario enfocar los esfuerzos de política pública a la atención de los impactos derivados del cambio climático. Debían tomarse las medidas que permitieran prevenirlos y reducir la vulnerabilidad en diversos ámbitos. Por otra parte, era necesario reducir las emisiones, con lo que contribuiríamos a disminuir los impactos, al tiempo de legitimar las demandas para que otros países contribuyeran a este esfuerzo.
AVANCES Y TRANSFORMACIONES ENTRE 2006 Y 2012
Planes, programas, coordinación interinstitucional, investigación y reglamentación
Planes, programas y coordinación interinstitucional
Ante el panorama descrito, al inicio de la administración quedaba claro que el cambio climático debía entenderse como un problema de desarrollo que afecta a todos los sectores, y no sólo —como había venido haciéndose— como un asunto puramente ambiental. La relevancia que se le dio quedó reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012. Por primera vez se reconoció su magnitud en la planeación nacional. La gestión debía hacerse apoyándose en una presencia internacional sólida y activa, dadas las características globales del fenómeno.
De acuerdo con el PND, los programas sectoriales (2007-2012) de varias Secretarías, además del de la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos Naturales, plantearon objetivos y metas concretos para hacer frente al cambio climático. El tema se incluyó en los programas sectoriales de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Comunicaciones y Transportes; Desarrollo Social; Energía; Salud y Turismo, además de en el Programa Nacional Hídrico. De manera indirecta, el tema se consideró en el Programa Sectorial de Gobernación, en especial por lo que hace a la prevención y atención de desastres naturales.
Con este enfoque, en los últimos años se fortaleció el trabajo de la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático (CICC), que desde su creación en 2005 ha coordinado las actividades de las dependencias de la Administración Pública Federal (APF) relacionadas con la formulación e instrumentación de las políticas nacionales para la prevención y mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero, así como para la adaptación a los efectos del cambio climático. Los miembros de la CICC pasaron de siete a diez secretarías, lo que refleja la transversalidad del tema y el reconocimiento de su relevancia para más sectores.
La CICC, como órgano máximo de decisión para el tema en el Gobierno Federal, desarrolló la Estrategia Nacional de Cambio Climático, presentada en 2007. En ella se reconoce que el cambio climático es un problema de seguridad estratégica nacional y global, donde la adaptación es fundamental. La estrategia proveyó los insumos y constituyó un paso fundamental para el diseño y la publicación del Programa Especial de Cambio Climático (PECC) 2009-2012. En él se parte de la urgencia de atender y prevenir los impactos del cambio climático, y de la importancia de alcanzar acuerdos con la comunidad internacional. El Gobierno Federal presentó este programa especial buscando demostrar que es posible mitigar las emisiones sin comprometer el desarrollo e incluso, promoviéndolo.
El PECC 2009-2012 sirvió para establecer de manera integral y coherente las estrategias nacionales de la APF contra el cambio climático en el corto plazo, y delinear las de mediano y largo alcance. Incluye acciones coordinadas de todos los sectores relevantes del Gobierno Federal, de todos los órdenes de gobierno (estados y municipios) y del sector privado. Contempla metas de adaptación y cuantitativas de mitigación de emisiones, así como objetivos de investigación y algunas de las posiciones adoptadas por México en las negociaciones en los foros internacionales.
El programa fue presentado el 5 de junio de 2009. Con su instrumentación, hacia 2012 se estarán reduciendo anualmente por lo menos 51 millones de toneladas de CO2eq, lo que implica una desviación de 6% respecto a la línea base estimada para ese año. En la visión de largo plazo, 2050 se establece como meta para reducir 50% de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), en relación con 2000.
El PECC coloca a México a la vanguardia en cuanto a instrumentos de política pública para hacer frente al cambio climático. Tanto su perspectiva integral como el alcance de sus objetivos lo hacen una referencia a nivel mundial.
En lo que se refiere a reducción de emisiones, vale la pena destacar los avances de México en materia de bonos de carbono. Éste fue uno de los mecanismos propuestos en el Protocolo de Kioto de 1997 para reducir las emisiones contaminantes. El esquema favorece que los países industrializados cubran sus cuotas de reducción de gases de efecto invernadero comprometidas en el Protocolo y que las naciones en desarrollo obtengan financiamiento para implementar proyectos que reduzcan las emisiones. México suscribió, en este marco, compromisos climáticos voluntarios para obtener certificados de reducción de emisiones, o bonos de carbono, que son negociables en el mercado internacional. Estos bonos son adquiridos por empresas de países industrializados para cubrir sus cuotas, y permiten a México financiar proyectos para reducir la emisión de GEI. Mediante este mecanismo, entre 2006 y 2012 se mitigaron 16 millones de toneladas de CO2e.
De forma paralela, México alcanzó el registro de 142 proyectos ante la Junta Ejecutiva en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kioto. Este mecanismo permite a los países industrializados alcanzar sus cuotas de reducción de emisiones mediante inversiones en proyectos en países en desarrollo. A la vez, hace posible que estos últimos llevar a cabo proyectos que fomenten la reducción de emisiones.
Investigación
La investigación se volvió uno de los ejes esenciales en la Estrategia Nacional de Cambio Climático. Las políticas para investigar y atacar el problema del cambio climático y sus consecuencias se han dado sobre todo a escala federal. Por ello, el Gobierno Federal ha impulsado el desarrollo de capacidades a nivel estatal, y recientemente a nivel municipal, en particular para el diseño e implementación de programas estatales de acción ante el cambio climático, ahora práctica común en las entidades federativas.
En este sentido, destaca la creación del Centro Economía Sustentable, A. C., que se ideó como un centro de investigación de excelencia dedicado al análisis interdisciplinario del cambio climático. El centro surgió de una alianza entre el sector privado, la academia, la sociedad civil organizada, y el sector público. Entre sus funciones destacan: proveer los elementos necesarios para la elaboración de políticas públicas que aseguren el tránsito del país hacia una economía verde, baja en carbono y resistente al clima y, en general, hacia el desarrollo sustentable; establecer una red nacional e internacional con otros centros de excelencia que asegure la incorporación de mejores prácticas, así como el fortalecimiento de capacidades en México y en otros países en vías de desarrollo; y facilitar la transferencia y adopción de tecnologías que permitan transitar hacia una economía de bajo carbono y resistente al clima. En el futuro se espera que funja como centro tecnológico regional, con una esfera de influencia que abarque Latinoamérica y el Caribe.
Asimismo, como parte de la labor de investigación, en 2009 se publicó el Estudio de la Economía del Cambio Climático para México, que explica los enormes costos que la economía mexicana sufrirá de no llevar a cabo acciones significativas, y enfatiza la necesidad de participar activamente en un acuerdo internacional de reducción sustancial de emisiones.
Mejora regulatoria
Como parte de la mejora en materia de regulación, el 6 de junio de 2012 se publicó la Ley General de Cambio Climático, que contó con el apoyo de ambas cámaras del Congreso, y que significó un paso de la mayor relevancia en la consolidación del marco jurídico para regular las políticas públicas de adaptación y mitigación. Los principales objetivos de la ley son:
- Garantizar el derecho a un medio ambiente sano y establecer la concurrencia de facultades de la federación, las entidades federativas y los municipios en la elaboración y aplicación de políticas públicas para la adaptación al cambio climático y la mitigación de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero.
- Regular las emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero para lograr la estabilización de sus concentraciones en la atmósfera.
- Regular las acciones para la mitigación y adaptación al cambio climático.
- Reducir la vulnerabilidad de la población y de los ecosistemas, y fortalecer las capacidades nacionales de respuesta al fenómeno.
- Fomentar la educación, investigación, desarrollo y transferencia de tecnología e innovación, y la difusión en materia de adaptación y mitigación.
- Promover la transición hacia una economía competitiva, sustentable y de bajas emisiones de carbono.
Adicionalmente, se elevó a rango de ley la Comisión Intersecretarial de Cambio Climático, y se constituyó como un instrumento para implementar los tratados y protocolos en la materia de los cuales México es parte. A la vez, se armonizó la normatividad nacional con los avances logrados en negociaciones y acuerdos internacionales.
La Ley proporcionó un marco normativo fundamental para la implementación de la Estrategia Nacional y del Programa Especial de Cambio Climático. Con esto, México se convirtió en el segundo país en el mundo en elevar a rango de ley la política de cambio climático.
El liderazgo de México en la atención al cambio climático en el contexto de la cooperación internacional
En este sexenio, México ha participado activamente en las negociaciones internacionales sobre cambio climático. Su papel se consolidó con la conducción del proceso de negociación y la construcción de un consenso en la décimo sexta Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (COP16), realizada en Cancún en 2010. Cabe hacer notar que el gobierno mexicano buscó albergar la Conferencia para reforzar su liderazgo y compromiso con el multilateralismo como la mejor plataforma para enfrentar el cambio climático. El trabajo diplomático realizado fue fundamental para lograr el consenso, a pesar del entorno de desánimo que existía a la luz de los resultados de la convención del año inmediato anterior, realizada en Copenhague, Dinamarca.
Copenhague, un escenario dividido
Antes de la COP16 prevalecía un escenario internacional muy dividido en torno a la mejor forma de enfrentar el cambio climático. Analistas y observadores expresaban su profundo escepticismo sobre la posibilidad de adoptar acuerdos en Cancún, en virtud de una supuesta incapacidad del sistema multilateral para alcanzar decisiones y resultados concretos. El escepticismo se basaba fundamentalmente en lo que se percibía como el fracaso de la COP15 celebrada en Copenhague en 2009.
La publicación del cuarto Informe de Evaluación del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, en 2006, generó un gran debate al poner de relieve la relación causa-efecto de las actividades humanas sobre el clima del planeta, principalmente en lo relativo al aumento en la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera.
En la décimo tercera Conferencia de las Partes de la Convención Marco de la ONU sobre Cambio Climático, celebrada en Bali, Indonesia, en 2007, se acordó un plan de acción para fortalecer la acción colectiva contra el cambio climático. Éste se articuló en torno a cuatro pilares: mitigación, adaptación, tecnología y financiamiento. Se convino en que las negociaciones bajo el plan de acción deberían concluir en un periodo de dos años y presentar recomendaciones a la décimo quinta Conferencia de las Partes en 2009, que se celebraría en Copenhague.
Sin embargo, durante 2008 y 2009, el proceso de negociación estuvo marcado por graves desacuerdos y por la polarización de posiciones. La COP15 concluyó sin acuerdos y con una ruptura entre algunos países, que sembraba serias dudas sobre las posibilidades de que el proceso multilateral pudiera producir los acuerdos que el mundo necesitaba para evitar que la temperatura global siguiera incrementándose.
Durante la COP15, y ante la falta de avances en los grupos de negociación, la presidencia danesa convocó a un grupo de jefes de Estado y de gobierno a dialogar, en un esfuerzo por dar representación a los países desarrollados y los insulares, los países productores de petróleo y los menos desarrollados, los países más desarrollados y los de economías en transición, etcétera. El resultado importante de esta labor fue el Acuerdo de Copenhague, un documento que, si bien refleja una serie de compromisos sustantivos en las distintas áreas del combate al cambio climático, lamentablemente no fue aprobado por el plenario de la Conferencia.
A pesar de no haber sido adoptado, la COP15 tomó nota de la existencia del Acuerdo. Para el primer trimestre de 2010, 124 países se habían asociado al Acuerdo; muchos de ellos lo hicieron indicando sus metas para reducir emisiones hacia 2020.
México: la reconstrucción de la confianza
Ante las divisiones generadas tras la COP15, México, como presidente entrante de la COP16, se vio obligado desde enero de 2010 a impulsar una estrategia para restaurar la confianza entre los países y en las negociaciones. A lo largo del año se realizaron diversas actividades encaminadas a identificar las prioridades y preocupaciones de todos los Estados Partes de la Convención y del Protocolo de Kioto, y a impulsar la búsqueda conjunta de soluciones.
México participó al más alto nivel en todos los foros multilaterales donde el tema de cambio climático podía ser discutido, además de que organizó e impulsó numerosas reuniones bilaterales, regionales y multilaterales. La estrategia consistía en construir una presidencia fuerte de las Conferencias, por medio de la inclusión y la transparencia. El objetivo último era alcanzar resultados consensuados al concluir las Conferencias de Cancún.
El sector empresarial fue un actor clave en el proceso de consultas que el gobierno de México organizó. Para promover su participación, se instrumentaron iniciativas, algunas inéditas, como la organización de actividades empresariales paralelas a la Conferencia de las Partes y la celebración de una sesión especial abierta, con representantes de organizaciones no gubernamentales y del sector empresarial, entre otros actores interesados, que fue encabezada por la presidencia de la Conferencia y contó con la presencia del Jefe de Estado del país sede.
México también impulsó reuniones con la comunidad académica y científica, con miras a obtener propuestas, aportaciones y un debate más amplio sobre el tema.
Para el gobierno de México la participación de la sociedad civil se convirtió sin duda, en un componente imprescindible del proceso preparatorio de la COP16. Por ello, se promovieron gran cantidad de consultas con distintos actores, organizaciones y movimientos sociales, tanto a nivel nacional como internacional, a fin de mantener informada a la sociedad sobre el estado de las negociaciones y los mecanismos de participación a su alcance. Todas las voces debían ser escuchadas.
Las Conferencias y los Acuerdos de Cancún
La Décimo Sexta Conferencia de las Partes de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y la Sexta Conferencia de las Partes en calidad de Reunión de las Partes del Protocolo de Kioto —mejor conocidas como las Conferencias de Cancún, o simplemente como la COP16—, se celebraron en Cancún, Quintana Roo, del 29 de noviembre al 11 de diciembre de 2010.
Las Conferencias reunieron a poco más de 12 mil participantes, incluyendo a aproximadamente 5 200 representantes de los 193 Estados Parte, 5 400 representantes de órganos y agencias de las Naciones Unidas, organizaciones intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales, así como de 1 270 miembros de la prensa. En la sede oficial de la COP16 se registró a 343 representantes de organizaciones de la sociedad civil mexicana, en el marco de una participación de cerca de seis mil observadores.
La visibilidad mediática de las Conferencias de Cancún ofreció una oportunidad única para despertar conciencia en nuestro país y reforzar las acciones contra el cambio climático en todos los niveles. México trabajó para que la movilización de personas y el consumo de energía durante las Conferencias de Cancún tuvieran el menor impacto ambiental posible.
Una de las metas prioritarias fue garantizar que una parte de la energía usada durante las Conferencias proviniera de fuentes de energía renovables para evitar al máximo la liberación de emisiones. Para ello se puso en marcha un aerogenerador con capacidad de 1.5 MW de potencia, y se proveyó a la sede con celdas fotovoltaicas de 130 kW. En cuanto al transporte, las delegaciones tuvieron a su disposición autobuses que funcionaban con biocombustible producido en Chiapas, además se compensaron las emisiones generadas por los viajes aéreos y la estadía de todas las delegaciones.
El volumen de emisiones que logró reducirse fue de 15 mil toneladas, cuya venta en el mercado mexicano voluntario de carbono apoyó a comunidades indígenas y campesinas para realizar acciones de reforestación y manejo sustentable de bosques y selvas en 1 250 hectáreas. Distintas secretarías se involucraron en las acciones contra el cambio climático y contribuyeron a generar una mayor conciencia ambiental.
Los Acuerdos de Cancún marcan, sin duda, una nueva era de cooperación y un enfoque de largo plazo en la lucha contra el cambio climático en el que todos los países, en el marco de responsabilidades comunes pero diferenciadas, y de acuerdo con sus posibilidades, contribuirán al esfuerzo global bajo parámetros de confianza y transparencia.
Algunos de los aspectos más relevantes de los Acuerdos de Cancún son los siguientes:
- Tomar acciones para asegurar que el aumento de la temperatura media global se mantenga por debajo de los 2°C durante este
- El establecimiento de un mecanismo de revisión para evaluar periódicamente los avances e ir incrementando así el nivel de ambición con base en la información científica disponible.
- El reconocimiento de los compromisos y acciones nacionales de mitigación que los estados han puesto sobre la mesa de conformidad con sus responsabilidades comunes aunque diferenciadas, y sus capacidades respectivas, y el establecimiento de un proceso para entenderlas, para fomentar confianza y transparencia, y para ampliar su nivel de ambición.
- Las reducciones esperadas a partir de los compromisos y acciones que los países han puesto sobre la mesa son mayores a las contenidas en el Protocolo de Kioto.
- En lo que se refiere a la continuidad del Protocolo de Kioto, los acuerdos aseguran la continuación de los trabajos en torno al segundo periodo de compromisos.
- Se reconoce la importancia de la adaptación a los efectos adversos del cambio climático y se establece un marco de cooperación que permitirá fomentar la capacidad de los países en desarrollo para ampliar sus acciones en esta esfera.
- Se asegura el financiamiento de arranque rápido durante el periodo 2010-2012 y se impulsan acciones encaminadas a movilizar recursos financieros que garanticen la acción sostenida frente al cambio climático.
- Se estableció el Fondo Verde como mecanismo financiero de la Convención, para apoyar las acciones de adaptación y mitigación de los países en desarrollo. Los países desarrollados asumieron el compromiso de trasferir 30 mil millones de dólares entre 2010 y 2012, que irán en ascenso hasta llegar a la movilización de 100 mil millones de dólares anuales en 2020.
- Se reconoce la importancia de los bosques para alcanzar las metas globales de estabilización de la temperatura y se toman en cuenta los derechos de las comunidades que los habitan.
- Se establece un mecanismo que fomente la investigación, el desarrollo y la transferencia de tecnologías verdes.
- Se reconoce la importancia de la construcción de capacidades en los países en desarrollo, que les permitan afrontar el cambio climático.
Más allá del éxito que significó la COP16 para la diplomacia mexicana y para la lucha contra el cambio climático, hay aportaciones que Cancún ofreció al sistema multilateral que se deben subrayar; por ejemplo, que es factible construir consensos entre más de 190 Estados en el proceso frente al cambio climático. Parece una aseveración muy simple pero, su validez había sido ampliamente cuestionada en los últimos años.
El establecimiento del Fondo Verde fue otro logro de gran importancia. Ya en la quinta Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de América Latina, el Caribe y la Unión Europea, en mayo de 2008, el Presidente Felipe Calderón había propuesto la creación del Fondo Verde para garantizar la plena instrumentación de la Convención Marco de las Naciones Unidas para el Cambio Climático. Desde entonces, la estrategia contemplaba hacer frente a este fenómeno haciendo converger las perspectivas ambiental y económica. En particular, a partir de esta última, se planteaba la importancia de dar sustentabilidad financiera al régimen de acción para hacer frente al cambio climático. Aunque en los Acuerdos de Cancún se aprobó finalmente una propuesta menos ambiciosa, la constitución del Fondo Verde y el establecimiento de un mecanismo de operación incluyente y transparente marcaron el inicio de una nueva era de cooperación internacional en la materia.
Otra lección tiene que ver con el concepto de “consenso”, que no es —y no debería asimilarse a— el principio de unanimidad en la toma de decisiones. Ello sería extremadamente antidemocrático y equivaldría a trasladar el derecho de veto en el Consejo de Seguridad, de por sí anacrónico, al resto de los trabajos en las Naciones Unidas.
Finalmente, y en consonancia con la estrategia nacional de cambio climático, en 2012 México presidió el Grupo de los 20 (G20). Este es un foro eminentemente económico, pero en él México fue pionero en proponer como tema eje el crecimiento verde incluyente. Para ello, desarrolló una agenda de trabajo transversal que incluyera la discusión del tema en todos los grupos de trabajo del G20, y desde diversas perspectivas. México también impulsó la eliminación de subsidios a combustibles fósiles y medidas para incrementar la eficiencia energética, entre otros.
Bajo el liderazgo de México, el G20 tuvo logros muy importantes. Entre ellos, destaca la Alianza de Acción para el Crecimiento Verde (Green Growth Action Alliance), que se desarrolló junto con la cumbre de negocios Business 20 (B20), foro que promueve el diálogo entre líderes gubernamentales y empresariales para enriquecer las discusiones del G20. La Alianza busca resolver el déficit en inversión para infraestructura de desarrollo sustentable. Incluye a numerosas compañías de energía e instituciones financieras internacionales, que orientarán sus inversiones a proyectos de energía limpia y transporte eficiente, entre otros. La Alianza ofrece una alternativa viable para suplementar, con financiamiento privado, los recursos públicos destinados a construir economías de bajo carbono.
Otra de las grandes aportaciones fue la Plataforma de Diálogo para la Inversión Verde Incluyente. En ella convergen actores como inversionistas institucionales y privados, instituciones financieras multilaterales, organizaciones del sector privado, representantes de las economías del G20, organismos internacionales y Organizaciones No Gubernamentales, entre otros. La plataforma proporciona un espacio de diálogo para identificar oportunidades de inversión privada en proyectos de desarrollo sustentable que, a la par que generen crecimiento económico y empleos, ayuden a preservar el medio ambiente.
El liderazgo internacional de México permitió construir consensos e impulsar iniciativas de gran valor para enfrentar el cambio climático. A la vez, el país demostró su compromiso con la idea del crecimiento económico como algo plenamente compatible con la conservación del medio ambiente.
RETOS A FUTURO
Durante esta administración, México quedó firmemente comprometido con el desarrollo humano sustentable que impulse el desarrollo económico, que fomente el bienestar social y que propicie la conservación del medio ambiente. El compromiso de promover un crecimiento verde incluyente y hacer frente al cambio climático no debe traducirse en metas u objetivos que pudieran ser inalcanzables o muy costosos. Por el contrario, el reto es promover, junto con todos los actores relevantes, aquellos que nos representen una ventaja competitiva y nos den oportunidades adicionales de crecimiento y desarrollo social, y que sean asequibles y factibles al plantearse metas realistas.
En cuanto a los impactos del cambio climático y la vulnerabilidad de México ante ellos, mucho se ha avanzado en el conocimiento y la comprensión, tanto del alcance de los fenómenos como de los efectos en el entorno. Se han identificado medidas de adaptación en sectores como agua, bosques, agricultura, salud, biodiversidad y turismo, entre otros. Los diversos mecanismos de coordinación intersectorial han avanzado en la planeación de la adaptación y el diseño de propuestas y estrategias concretas para los diferentes sectores y regiones relevantes.
No obstante, se requiere aún fortalecer las capacidades nacionales en los diferentes sectores. En los últimos años se han creado o fortalecido estructuras en instituciones federales y gobiernos estatales, e incluso municipales, pero todavía es mucho lo que falta en términos de capacidades para atender el tema adecuadamente en todas las dependencias de gobierno y en todos los sectores relevantes.
Por otra parte, el liderazgo internacional de los últimos años brindó a México la oportunidad de dar relevancia al tema a nivel doméstico y elevarlo en la agenda política. Hay que aprovechar esta circunstancia para impulsar los cambios legales e institucionales que aún se requieren. La evidencia no nos da más opción que continuar por esta ruta con urgencia.
Los efectos adversos del cambio climático continúan afectándonos. Es necesario redoblar los esfuerzos para aumentar la ambición y el alcance de nuestras acciones en el menor tiempo posible, a la vez que se evitan las polarizaciones Norte-Sur que tanto han afectado el ambiente de las negociaciones en la materia. Debemos también cambiar el actual paradigma de desarrollo, que se caracteriza por el dispendio y la sobreexplotación de los recursos naturales, para orientarnos al desarrollo y uso de tecnologías limpias; debemos asimismo impulsar la cooperación internacional hacia el desarrollo de una economía baja en carbono. Esta tarea no es sencilla pero es imperativo realizarla. Por ello, se requiere de la activa participación de gobiernos, sector privado, academia y sociedad civil.
A lo largo de esta administración México demostró una sólida convicción, tanto en el plano nacional como en el internacional, por enfrentar el cambio climático a partir de compromisos concretos y responsabilidades compartidas. La Estrategia Nacional de Cambio Climático, la Ley General en la materia y el PECC lo situaron a la vanguardia internacional al constituir un conjunto integral de instrumentos regulatorios y políticas públicas para enfrentar este fenómeno. En el ámbito internacional, el papel de liderazgo que asumió México hizo posible lograr acuerdos que serán fundamentales para enfrentar este desafío de manera tal, que el desarrollo económico pueda plantearse como intrínsecamente concurrente con la conservación del medio ambiente.