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    Sitio Oficial de Felipe Calderón Hinojosa
    viernes, julio 19

    ÍNDICE

    ÍNDICE

    EJE 3 IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

    EJE 3 IGUALDAD DE OPORTUNIDADES

    10. Educación de calidad para el desarrollo

    La política educativa es una de las acciones de gobierno con mayor impacto social. En la educación convergen el desarrollo del potencial económico del país, el desarrollo de los valores democráticos, la formación de ciudadanía, la construcción del tejido social y nuestro futuro como sociedad. Según estudios realizados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), México es el país miembro de esta organización en el que mejorar la calidad de la educación puede tener un mayor impacto sobre el crecimiento de la economía.

    Durante el periodo 2000-2006 se llevaron a cabo transformaciones relevantes en el sector educativo. La administración 2006-2012 construyó, sobre los cimientos ya existentes, algunos de los cambios estructurales de mayor trascendencia en las últimas décadas.

    PANORAMA EN 2006

    En 2006 el sector educativo no conformaba aún un sistema sólido con un diseño integral desde preescolar hasta la educación superior. Se identificaban cinco grandes bloques, que no estaban claramente vinculados entre si: el preescolar, la primaria, la secundaria, la educación media superior y la educación superior. Incluso los tres primeros niveles, que comprenden la educación básica, carecían de un hilo conductor que conformara un proceso integral.

    En educación básica se había alcanzado una cobertura prácticamente universal de la primaria y niveles aceptables en secundaria. No obstante, había retos pendientes, de los cuales, los tres más importantes eran la calidad, la equidad educativa y la transparencia y rendición de cuentas.

    La calidad de la educación se identificó como el tema central por dos motivos. Según la ocde, en 2007 el país registraba un nivel de gasto educativo de 5.7% del producto interno bruto (pib), equivalente al promedio de los países de la organización; sin embargo, este hecho no se reflejaba en mejoras de rendimiento académico. Para ese año, el gasto en México como proporción del pib, era incluso mayor a los de España, Irlanda y Finlandia, que, no obstante, presentaban mejores resultados en términos de calidad. La mayor inversión de recursos en México se destinaba sobre todo a cubrir incrementos salariales para los docentes, y no generaba los resultados esperados en términos de calidad.

    El segundo motivo tenía que ver con la limitada información disponible para medir la calidad y generar diagnósticos precisos. Esto impedía planear acciones de política que llevaran a mejores resultados. Si bien México había formado parte de esfuerzos internacionales de medición durante los primeros años de la década pasada, no generaba información de manera continua o sistemática que alimentara sustancialmente la toma de decisiones en el sistema educativo.

    En la Educación Media Superior (EMS) el panorama en 2006 era aún menos alentador. La falta de políticas públicas de mediano y largo plazos que le dieran sentido e identidad había provocado la desarticulación, dispersión y heterogeneidad de modalidades y carreras. También predominaban programas académicos inconexos y rígidos, así como regulaciones excesivas.

    El primer problema que se identificó en la EMS era la baja cobertura por deserción, lo cual reducía la matrícula a casi la mitad entre 3° de secundaria y el último año de bachillerato, de modo que cuatro de cada diez jóvenes en edad de cursar el bachillerato, estaban fuera del sistema educativo.

    La equidad era el segundo problema, pues lejos de ser un mecanismo para la igualdad de oportunidades, el acceso a este nivel se había convertido en un factor que acrecentaba la brecha de desigualdad social. Entre el 10% más pobre de la población, solamente uno de cada tres jóvenes en edad de cursar el bachillerato tenía la posibilidad de hacerlo, mientras que entre el 10% más rico la tasa de cobertura era de casi 100 por ciento.

    El tercer problema era la calidad. De acuerdo con las encuestas de empleo en México, los jóvenes egresados de la EMS que buscaban empleo tardaban en promedio más de 14 meses en encontrarlo y, al hacerlo, obtenían un salario de alrededor de 3 500 pesos mensuales, uno de los más bajos en la escala salarial del país.

    En el caso de la Educación Superior (ES), el mayor desafío era la baja cobertura. Si en la EMS cuatro de cada diez jóvenes se quedaban fuera del sistema educativo, en la es tres de cada cuatro eran excluidos. El incremento en la cobertura y matrícula que se observó a partir de 1990 se debió a un crecimiento acelerado de las opciones privadas, muchas de las cuales no cumplían con mínimos estándares de calidad. Existían al menos 11 distintas modalidades de educación superior —incluyendo a las escuelas normales— con diversos arreglos institucionales, tipo de gobernabilidad y autoridad educativa, que volvía cada vez más compleja la rectoría de una política nacional. Al igual que en el caso de la EMS, también la es presentaba marcadas inequidades en el acceso: entre los hogares ubicados en el 10% más pobre del país la cobertura era inferior a 8%, mientras que en el 10% más rico alcanzaba 70 por ciento.

    Otro desafío era la formación de los profesores. Aunque el perfil de la planta docente de las Instituciones de Educación Superior (IES) se había ido profesionalizando, en 2006 uno de cada tres docentes carecía de posgrado y no contaba con una plaza de tiempo completo. Por otro lado, menos de la tercera parte de los programas de estudio se encontraba alineada a competencias profesionales, y sólo unas cuantas instituciones contaban con instancias de vinculación con la actividad económica de su entorno inmediato. Un tema central, similar al identificado en educación básica, era que, de acuerdo con la información disponible, el financiamiento no siempre se traducía en calidad. Los recursos destinados a la es, durante décadas se habían incrementado de manera significativa, sin embargo, prevalecían las bajas tasas de cobertura y la incipiente acreditación de la calidad de un buen número de programas.

    AVANCES Y TRANSFORMACIONES ENTRE 2006 Y 2012

    A partir de 2006 se han registrado avances importantes que han transformado el sector educativo de manera estructural. Algunos de estos avances han permeado a todo el sistema en su conjunto, mientras que otras mejoras se dirigieron a algún nivel en particular.

    En el caso de los cambios transversales al sistema, quizás el más importante consistió en introducir la evaluación y la medición de la calidad educativa como un principio básico de operación. En el año 2002 se iniciaron los esfuerzos por introducir el concepto de la evaluación al ámbito educativo con la creación del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE). Sin embargo, en 2006 la información que se publicaba sobre el sector educativo era todavía incipiente; tampoco se contaba con mediciones de calidad de manera sistemática. Esto impedía dar un seguimiento formal a los procesos, logros y retos por parte de la sociedad, y se había convertido en una limitación importante para el progreso de la educación. El inicio de la administración marca un cambio de paradigma en este tema. A partir de 2006 se empezaron a producir y hacer públicos una gran cantidad de datos estadísticos sobre el sector educativo; el reto era emplear la información disponible para la mejora continua del sistema educativo. Una de las aportaciones más importantes fue la aplicación —y publicación por primera vez en 2007— de exámenes estandarizados a todos los alumnos entre 3° de primaria y 3° de secundaria para medir su aprovechamiento académico mediante la prueba enlace (Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares). Cabe anotar que entre 2006 y 2007, a nivel secundaria, enlace se aplicó solamente en el tercer grado. A partir de 2008 se amplió a los alumnos de 1º y 2º de secundaria, así como a los del tercer año de educación media superior.

    Enlace es la primera evaluación estandarizada cuyos resultados arrojan un diagnóstico sobre el desarrollo académico de cada alumno del país. Los resultados se clasifican en nivel insuficiente, elemental, bueno y excelente, y ofrecen un diagnóstico detallado de las áreas de fortaleza y debilidad de cada estudiante del sistema educativo.

    A partir de 2007, la información sobre los resultados se presenta públicamente por centro escolar y grado de estudio, manteniendo la confidencialidad de cada alumno. Aunada a la información sobre contexto escolar, cobertura y deserción, entre otros aspectos, los resultados de la prueba enlace ofrecen una dimensión de análisis escuela por escuela que permite realizar una planeación detallada para mejorar el rendimiento escolar como nunca antes.

    A nivel internacional, desde 2000 México participa en la Prueba del Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes (pisa, por sus siglas en inglés), que aplica la OCDE. Esta prueba genera información sobre las competencias y habilidades de los estudiantes de 15 años en las áreas de matemáticas, lectura y ciencias, que permiten dilucidar la medida en que los servicios educativos están mejorando el perfil de los recursos humanos de cada país. Este diagnóstico se ha reconocido como una medida de calidad educativa y ha abierto la posibilidad de medir la magnitud y el alcance de los resultados finales que se esperan de la educación.

    Además de la aplicación de estas pruebas, quizá la decisión más importante que se tomó fue la publicación de los resultados y la apertura de datos para que cualquier ciudadano que quisiera consultar la información por escuela, municipio, entidad y país, con múltiples desgloses por grupo socioeconómico, género y etnicidad, pudiera hacerlo. Esto permitió por primera vez contar con una evaluación pormenorizada del sistema educativo nacional. Los resultados de enlace se entregan a los padres de familia de manera confidencial para que puedan apoyar a sus hijos en las áreas en que requieren mejora y puedan también coordinarse con los docentes para colaborar conjuntamente.

    Un hecho relevante que sintetiza los esfuerzos en materia de evaluación, es que el Plan Sectorial de Educación 2007-2012 propone una meta en la Prueba pisa. Por primera vez se establece un indicador de calidad medible, concreto, externo e independiente para evaluar el progreso del sistema educativo. La meta establecida fue pasar de 392 puntos promedio en matemáticas y lectura en 2003, a 435 puntos en 2012, con lo cual México cerraría prácticamente a la mitad la brecha que lo separa del promedio registrado en los países pertenecientes a la OCDE.

    La consolidación de los esfuerzos por institucionalizar a la evaluación como una práctica cotidiana en la educación se dio cuando en el mes de mayo del 2012 el Presidente de la República firmó la reforma al decreto de creación del INEE, otorgándole autonomía a la institución. Esto permitirá que la actividad de evaluación del Sistema Educativo Nacional se realice desde un área externa a la Secretaría de Educación Pública, con lo cual se garantizará su transparencia y objetividad.

    Progreso en la educación básica

    En la educación básica se observan varios cambios significativos. El primero de ellos tiene que ver con el preescolar. Existe evidencia de que la educación temprana es determinante para las posibilidades de aprovechamiento escolar futuras y de que las intervenciones antes de que los niños empiecen a cursar la primaria tienen una incidencia significativa, en especial entre los estudiantes que provienen de hogares en condiciones socioeconómicas desfavorables, ya que permiten subsanar deficiencias importantes de su entorno, las cuales determinan el proceso de maduración cerebral y la preparación para las actividades cognitivas que serán necesarias más adelante.

    Con estos antecedentes, el Congreso de la Unión aprobó por unanimidad establecer en el artículo 3º constitucional la obligatoriedad de la educación preescolar a partir del ciclo escolar 2004-2005, con lo que el ingreso a la educación primaria se condiciona a haber cursado este nivel educativo. Sin embargo, esta buena decisión se enfrentó con una realidad no contemplada al momento de la aprobación del dictamen: las severas limitaciones de oferta de servicios educativos de preescolar para atender a toda la población que demanda el servicio. Fue la administración 20062012 la que hizo realidad este derecho, mediante la inversión y ampliación de la cobertura.

    El segundo cambio fue la Reforma Curricular en la Educación Básica que inició en 2004-2005 con la instrumentación de la Reforma a la Educación Secundaria (RES), alineada en su concepción a la reforma de preescolar, que puso énfasis en el desarrollo de competencias y habilidades, en lugar de extender la visión enciclopédico memorística con que contaba la Educación Básica (EB) antes de dicha Reforma. Sin embargo, este cambio se dio sin un proceso previo de formación para los docentes y sin contar con los materiales, incluyendo los libros de texto gratuito adaptados al esquema, por lo que la instrumentación fue un reto muy importante y provocó resistencias por parte del magisterio.

    En 2008, se inició la reforma a la educación primaria con un plan de expansión gradual tanto por grado como geográficamente, para que los cambios se asimilaran de manera paulatina y pausada. Esto permitiría hacer los ajustes necesarios y formar docentes, previo a que la reforma se introdujera a gran escala. Es una reforma que por primera vez da sentido a la Educación Básica (preescolar, primaria y secundaria) como un sistema integrado y que cuenta con un hilo conductor de desarrollo de competencias, actitudes, capacidades y valores, del 1º de preescolar al 3º de secundaria. La reforma de la educación primaria fue el eslabón estratégico que permitió por primera vez estructurar coherentemente todo el nivel básico.

    Un elemento significativo de la reforma fue volver a incluir la asignatura de civismo en las aulas. Dicha materia fue excluida de los planes y programas de estudio 25 años atrás, por lo que su reincorporación marcó un hito importante para retomar la formación de ciudadanía como una prioridad en la enseñanza.

    La tercera transformación incluye los cambios más sobresalientes que ha tenido el nivel básico en décadas. Estos se enmarcaron en el acuerdo político denominado Alianza por la Calidad de la Educación (ACE), firmado en 2008 por el Ejecutivo Federal y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). Este acuerdo comprende los siguientes cinco aspectos:

    • Modernización de centros escolares, incluyendo tecnologías de la información y comunicación, infraestructura y equipamiento escolar, participación social y gestión escolar.
    • Profesionalización de docentes y directivos, incluyendo los concursos de oposición para obtener una plaza docente, nuevos mecanismos de profesionalización e incentivos al desempeño.
    • Bienestar de los alumnos en materia de salud, alimentación y nutrición, así como mejoramientos al entorno escolar.
    • Reforma
    • Evaluación

    De estos cinco elementos, quizá el más distintivo y con mayores avances ha sido el establecimiento en 2008 del concurso para obtener una plaza docente, el cual pretende acelerar el proceso de profesionalización del magisterio. Vender o heredar las plazas docentes había sido una práctica tradicional en México, durante décadas, por lo que introducir un proceso que permitiera identificar a los mejores candidatos para desempeñar la tarea de educar, marca un cambio estructural en la búsqueda de mayor calidad. El que ahora la mayoría de las nuevas plazas se otorguen por concurso, contribuirá a que los alumnos cuenten con los mejores maestros y en consecuencia la educación en México también mejore significativamente.

    Dada su reciente instrumentación, hasta el momento es difícil evaluar lo logrado por esta iniciativa, aunque conceptualmente tiene potencial para generar impactos positivos. Su éxito dependerá, en buena medida, de la capacidad del Estado mexicano para vencer las inevitables resistencias que implican transformaciones de este tipo, como el concurso por las plazas docentes o el flujo de recursos mediante el Programa de Carrera Magisterial que ahora, gracias a una reforma reciente, incluye incentivos de manera explícita para mejorar la calidad de la enseñanza.

    Otro de los cambios es la creación del Programa de Estímulos a la Calidad Docente, que otorga incentivos basados en la mejora educativa de los alumnos. Dependiendo de los avances registrados en la Prueba enlace, los maestros de Educación Básica pueden ahora recibir estímulos a su desempeño a partir de los resultados de la educación, es decir, del logro de los alumnos más que de los procesos intermedios. Este esquema marca un cambio radical respecto de los sistemas convencionales, los cuales basaban los estímulos en la asistencia a cursos, la puntualidad, la antigüedad y otros. Finalmente, otro avance importante se observó en materia de participación social, con la conformación de Consejos Escolares de Participación Social en todas las escuelas de EB. Se sabe que existe una relación entre el nivel educativo de los padres y el de sus hijos, en donde a mayor escolaridad de los padres —y en especial de la madre— mayor educación de la siguiente generación en la familia. El involucramiento de los padres en las actividades educativas facilita y promueve procesos cognitivos de mayor calidad, que fortalecen y complementan lo realizado en la escuela; es por esto que la generación de mecanismos de participación de padres de familia en la escuela es esencial.

    Bajo esta premisa, en 2002 se firmó el Compromiso Social por la Calidad de la Educación, en el que participaron el Gobierno Federal, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, los gobiernos estatales, además de otros actores sociales, como empresarios y organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, hacia 2006 dicho Acuerdo había tenido pocas implicaciones en la toma de decisiones y en acciones específicas para el mejoramiento de la calidad educativa.

    El mecanismo oficial mediante el cual los padres de familia pueden incidir en la toma de decisiones de la escuela, de acuerdo con la Ley General de Educación, son los Consejos Escolares de Participación Social. Su instrumentación real inició en 2007, y tan sólo tres años después ya se había logrado instalar prácticamente la mitad de dichos Consejos a nivel nacional. Esto ha permitido incorporar la participación de los padres y madres de familia en la mejora de la educación de sus hijos.

    Aunque aún es pronto para medir el impacto de los cambios estructurales introducidos en la educación básica durante los últimos años, existen algunos indicadores alentadores. Uno de los más ilustrativos es el resultado de la Prueba pisa. A pesar de que México registra todavía resultados inferiores al promedio de la ocde, es el país que mayor mejora logró en matemáticas, entre los años 2003 y 2009, con un aumento de 34 puntos.

    Entre 2006 y 2011, la prueba enlace también muestra una mejora significativa en el porcentaje de alumnos con nivel bueno y excelente en todas las asignaturas. En primaria, el porcentaje aumentó de 21.3 a 40% en español y de 17.6 a 36.9% en matemáticas. En secundaria la mejora fue de 14.7 a 17.7% y de 4.2 a 15.8%, respectivamente.

    Transformación en la Educación Media Superior

    En 2006 la Educación Media Superior (EMS) era el nivel que presentaba las mayores carencias de todo el sistema educativo. La tasa de deserción era cercana a 40%, lo que lo ubicaba como el cuello de botella del sistema educativo nacional.

    Por décadas, el nivel medio superior se caracterizó por ser desarticulado, disperso y por carecer de programas y políticas que le dieran sentido e identidad. Se contaba, por ejemplo, con más de 200 planes de estudios distintos e inconexos; incluso, paradójicamente, no existía movilidad ni tránsito entre los subsistemas, es decir, si un joven comenzaba sus estudios en alguna modalidad y posteriormente deseaba cambiarse a otra opción, tenía que iniciar el bachillerato de nuevo.

    La EMS también había sido tradicionalmente el nivel con mayor índice de reprobación y repetición, lo cual se reflejaba en la trayectoria posterior de sus egresados. Aun entre los que lograban graduarse, sólo 50% continuaba con la educación superior; la mayor tasa de desempleo entre toda la población de México se observaba precisamente entre los jóvenes de 18 años que egresaban del bachillerato —con una tasa de 8.5%; y, en promedio, un recién egresado del bachillerato tardaba al menos 14 meses en encontrar su primer empleo.

    Los indicadores reflejaban la urgencia de atender este nivel educativo. Sin embargo, el reto era aún mayor, ya que a partir de 2005 el subgrupo poblacional de jóvenes inició un periodo de crecimiento sin precedentes como consecuencia de la transición demográfica. Esto marca también el comienzo de una tendencia de mayor presión de demanda por servicios de EMS: en el siglo XX, México se caracterizó por ser un país de niños, en el siglo XXI evolucionó a ser un país de jóvenes.

    Pese a que las tendencias demográficas son previsibles con muchos años de anticipación, no es sino hasta 2005 que se crea la Subsecretaría de Educación Media Superior (SEMS), dedicada precisamente a la política educativa para el grupo de la población en mayor crecimiento. A diferencia de la educación básica, en la que el Gobierno Federal tiene la atribución de definir la política nacional, pero no opera directamente los servicios educativos—excepto en el Distrito Federal—, la SEMS es la instancia rectora, que además opera planteles federales, que concentran alrededor de 30% de la matrícula nacional de este nivel.

    Una de las primeras acciones de la SEMS fue poner en marcha en 2007 un programa de becas que benefició a cerca de 100 mil alumnos, con lo cual se instituyó el primer programa de alcance nacional para atender a los alumnos de menores recursos en todos los subsistemas.

    La transformación más importante en la EMS ha sido la Reforma Integral de la Educación Media Superior (RIEMS). Ésta constituye un cambio estructural que propicia la creación del Sistema Nacional de Bachillerato (SNB). La propuesta permite, además, dotar a este nivel educativo de identidad, orden y articulación, al tiempo que acepta una diversidad de opciones, modalidades y subsistemas. La RIEMS consta de cuatro componentes:

    • Orientación Académica: la reorientación del modelo centrado en la memorización hacia uno centrado en el aprendizaje, en el que el conocimiento se transmite por medio del desarrollo de competencias y habilidades; que por primera vez permite tener un hilo conductor con los niveles de educación preescolar, primaria y secundaria. La reforma define un Marco Curricular Común (MCC) que consiste en organizar el bachillerato alrededor de tres tipos de competencias: las genéricas (comunes a todos los subsistemas), disciplinares y profesionales. Las competencias disciplinares y profesionales ofrecen un espacio para la diversidad. El Marco Curricular Común no propone un bachillerato único ni un plan de estudios homogéneo, sino una base de organización común que promueve la existencia de distintos tipos de bachillerato, en el cual cada institución se adecua a su entorno y a las necesidades e intereses de la población que atiende.
    • Modalidades de Oferta Educativa: la definición formal de cinco diferentes modalidades para ofrecer servicios de educación media superior: presencial, intensiva, virtual, autoplaneada y mixta.

    Mecanismos de Instrumentación: la creación de los procesos operativos que se requieren para instrumentar la educación por competencias en el contexto de alguna de las cinco modalidades de oferta establecidas. Incluye la instrumentación del Programa Nacional de Formación de Docentes de la Educación Media Superior (Profordems), que ofrece procesos para el desarrollo del perfil del docente definido en la RIEMS, procesos de profesionalización de la gestión directiva, incluyendo la selección de directores de plantel por concurso de oposición, y un Programa de Formación de Directivos de la EMS. Derivado de este eje de acción, se instituyó el Programa de Infraestructura y Equipamiento de la EMS, que además de distribuir por primera vez fondos concurrentes a las entidades federativas, incluye un fondo para financiar modelos innovadores para el nivel. La RIEMS incorpora los mecanismos para el tránsito de alumnos entre subsistemas, lo cual elimina la necesidad de reiniciar todo el ciclo de bachillerato cuando un alumno(a) cambia de modalidad o plantel dentro de la EMS, tema que había permanecido pendiente por décadas.

    • Sistemas de Ingreso y Permanencia: establecen los procedimientos de verificación para que cada institución de bachillerato acredite la oferta de servicios educativos en congruencia con los tres ejes anteriores. Para operar este componente se constituyó el Consejo para la Evaluación de la Educación Media Superior, que coordina los procesos de Evaluación para el ingreso al SNB y de Acreditación de la calidad en el SNB. Se crearon tres categorías para clasificar los centros educativos de acuerdo con los criterios del SNB: Plantel Aspirante—que se ha reorientado al mcc y cumple con más de 30% de los requisitos de infraestructura, planta docente—, Plantel Candidato—que se ha reorientado al MCC y cumple con más de 66% de los requisitos— y Plantel Registrado —que cumple con todos los requisitos. De esta manera, cada centro educativo puede acreditarse en distintos niveles y simultáneamente ir progresando en la escala y mejorando su calidad.

    En 2009 se adhirieron a la reforma todos los estados de la República y 26 de 27 universidades públicas que imparten servicios de bachillerato, por lo que su institucionalidad quedó garantizada. La reforma implica que:

    • Por primera vez la educación media superior del país cuenta con parámetros claros de evaluación y seguimiento de la calidad de los servicios que ofrece.
    • Los recursos presupuestales pueden dirigirse prioritariamente a los planteles que requieren mayores apoyos, y a los componentes de la oferta educativa que presenten mayores deficiencias o necesidades. Las categorías de aspirante y candidato muestran la necesidad de realizar mayores inversiones en infraestructura y equipamiento, y de instrumentar mecanismos de apoyo en diversas dimensiones, como la formación docente (elementos del tercer eje). De esta manera se propicia un proceso de mejora continua.
    • Los directores de plantel se constituyen en líderes del proyecto educativo de su comunidad escolar, ya que son los que solicitan que se realicen el análisis y el diagnóstico para entrar en la ruta de la mejora continua para el ingreso al SNB.
    • Los alumnos de las instituciones pertenecientes al SNB recibirán una certificación del sistema, complementaria a la que reciben actualmente de cada institución educativa.
    • La sociedad cuenta con parámetros claros para identificar la calidad y la mejora en los servicios educativos del nivel medio superior.
    • Al ser un proceso voluntario, se instituye un sistema de mejora a nivel nacional que respeta el federalismo y la autonomía.

    En 2010 se transitó del diseño a la instrumentación de la RIEMS, y en 2012 se han logrado avances importantes. La combinación de inversión en infraestructura con la expansión de la oferta de becas, ha hecho posible incrementar la cobertura de 60% que había en 2006 a más de 70% en el ciclo 2012-2013. A este respecto cabe señalar que durante esta administración se construyeron 1 100 nuevas preparatorias.

    Otro elemento importante ha sido la transformación de la práctica docente mediante la aplicación del Programa Profordems. Además de ser el primer programa de formación de docentes para el nivel, es uno de los requisitos de acreditación para el SNB, lo cual ha acelerado su operatividad. A la fecha, la mitad de los docentes de escuelas públicas del sistema ha cursado satisfactoriamente el programa.

    Otro ámbito estratégico en la mejora educativa en la EMS ha sido el proceso de formación de directores de plantel y la selección de candidatos para ocupar el cargo de director(a) mediante convocatorias abiertas y un proceso que requiere la aplicación de una batería de entrevistas, evaluaciones y auscultación entre los miembros de su comunidad educativa, así como la presentación de un plan de mejora para su centro escolar que los aspirantes deben aprobar. Actualmente todos los planteles federales públicos de EMS cuentan con un líder seleccionado por este procedimiento.

    Además, cada director(a) es sometido a un proceso de evaluación continua mediante el Sistema de Gestión Escolar de la EMS, que establece metas específicas de mejora para cada ciclo educativo, y de ellas se hace una presentación pública ante la comunidad.

    A partir de la instrumentación de la reforma, el logro académico de los alumnos ha mejorado. De acuerdo con los resultados de la Prueba Enlace/EMS, entre 2008 —año en que se inició la prueba—, y 2011, la mejora en español es apenas significativa, pues pasó de 52.3 a 54.3 el porcentaje de alumnos en nivel bueno y excelente. El avance en matemáticas, por otro lado, es notable, ya que pasó de 15.6 a 24 por ciento.

    En febrero de 2012 se firmó el decreto mediante el cual se reforma el artículo 3º constitucional, estableciendo la obligatoriedad de cursar el bachillerato. Con esta modificación, en México el ciclo obligatorio es de 14 años. Este cambio constitucional se enfoca en ampliar la oferta para que todos los jóvenes puedan acceder a la EMS, mientras que la RIEMS puede entenderse como el mecanismo para garantizar su calidad. Esto tendrá implicaciones importantes para el nivel y para el país en los años por venir.

    Transformaciones en la Educación Superior

    En 2006 la es se encontraba en un punto de desarrollo intermedio y la prioridad no era tan apremiante si se compara con la EB y la EMS. Por una parte, puesto que en la primera década del siglo XXI la principal meta del sistema educativo fue la ampliación de cobertura en primaria y secundaria, la es no ocupó un papel preponderante en la agenda educativa. Pero, por otro lado, a diferencia de la EMS, logró avances en cuanto a su institucionalización, dirección y coherencia, con un desarrollo considerablemente mayor que el que se observaba en aquél.

    El siglo XXI trajo consigo un cambio de paradigma respecto de la percepción que se tiene sobre la es. A partir de los primeros años de la década de 2000 se reconoció que los beneficios sociales del nivel educativo superior pueden ser estratégicos para el desarrollo, ya que el conocimiento ha ido reemplazando paulatinamente al capital físico como principal fuente de inversión en el mundo. La ES detona la capacidad de innovación, la competitividad y la productividad, y en un mundo globalizado, su papel se vuelve fundamental para aprovechar las oportunidades del entorno.

    Uno de los mayores beneficios públicos de la es es que contribuye al proceso de creación, adaptación y uso de la tecnología. Por tanto, en sí mismo tiene un impacto positivo en el potencial productivo, además de que permite aprovechar e internalizar los avances tecnológicos que se realizan en otras naciones, en beneficio de la economía local. Algunos estudios estiman que el impacto de la es sobre el crecimiento es dos veces mayor que el efecto de la inversión en capital físico.

    En 2006, los tres retos principales que se identificaron en este nivel fueron la cobertura, la equidad y la calidad. En materia de cobertura, las décadas de bajo financiamiento resultaron en una oferta insuficiente. La ampliación de la cobertura en los niveles de primaria y secundaria reforzaron este efecto, ya que generaron cada vez más jóvenes con la educación necesaria para incorporarse a la es. A esto se sumó el histórico crecimiento demográfico de los jóvenes en nuestro país.

    En cuanto a la equidad, debido a que los costos de acceso a la es tanto pública como privada siguen siendo mayores que los de niveles previos, sólo logran llegar a ella los estudiantes con mayores recursos económicos. A pesar de las múltiples políticas compensatorias que se han ejercido, en prácticamente todos los países en desarrollo la tasa de acceso a la es varía de manera significativa dependiendo de la posición del hogar y de las personas en la distribución del ingreso.

    En cuanto a la calidad, el cambio de paradigma ha llevado consigo una transformación conceptual importante. Al igual que en la EB y la EMS, los modelos educativos de es han migrado de sistemas memorísticos en los que se privilegiaba la transmisión de información y conocimiento, a uno en el que se privilegia el desarrollo de competencias y habilidades.

    Dado que en la era del conocimiento el impacto de la es radica en su relación con la capacidad de crear, adaptar e internalizar la tecnología, ahora es más importante contar con las capacidades para utilizar el conocimiento de manera práctica. Por lo tanto, una medida fundamental de la calidad de la educación es su pertinencia, entendida como el potencial para aportar una mayor productividad y competitividad en el sector productivo.

    Un análisis del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) mostró un desfase entre las habilidades y competencias que está demandando el sector productivo y lo que los jóvenes adquieren en las universidades. El perfil de los egresados que el mercado laboral demanda no está siendo cubierto por el sector educativo de los países latinoamericanos. De acuerdo con el BID, los sistemas de producción modernos requieren de recursos humanos que puedan trabajar en equipo, resolver problemas, generar nuevas ideas, innovar y aprender a lo largo del ejercicio profesional; pero el modelo de la es no se ha transformado lo suficiente aún para satisfacer estas necesidades. Este problema de calidad empieza a ser más evidente con la ampliación de la cobertura de es a sectores más grandes de la fuerza laboral.

    Para atender el reto de la cobertura en la es se reforzaron dos tipos de acciones. Por una parte se incrementaron los apoyos económicos para estudiantes de bajos recursos mediante el Programa Nacional de Becas para la Educación Superior (Pronabes), con mecanismos de cofinanciamiento con las universidades públicas, y se crearon nuevos programas de becas para titulación, movilidad, pasantías y excelencia. Por otra parte, entre 2006 y 2011 los recursos para la expansión de cobertura se incrementaron en más de 30%, lo que multiplicó la capacidad de absorción del nivel. Además, la nueva fórmula de distribución de recursos permitió que éstos se pudieran dirigir estratégicamente, dependiendo de su impacto sobre la matrícula, sus efectos sobre la calidad de los programas y la pertinencia de la oferta, entre otros criterios. La capacidad de cobertura de la es también se vio beneficiada por la ampliación de la infraestructura: durante esta administración se construyeron 140 nuevas universidades.

    El resultado de estas acciones fue un incremento en la cobertura de 25% en 2006 a 35% en 2012, el más significativo observado en las últimas cinco décadas; sólo equiparable a la observada entre 1967 y 1980, en que la cobertura se incrementó de cinco a 15%, aunque en ese caso el aumento se realizó en un periodo de 13 años. No obstante, la cobertura apenas es la mitad de lo que correspondería a México según su nivel de desarrollo, lo cual da idea de lo que falta por avanzar.

    En materia de calidad también se observan avances. A lo largo de los años surgieron diversos modelos de acreditación y evaluación para la es, que generaron una dispersión de criterios y metodologías. En 2010 se puso en marcha el Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Educación Superior (SNEACES), para articular los esfuerzos que se han realizado con el fin de que cada instancia pueda mantener su orientación y criterios, en un marco de coordinación que promueva la complementariedad de instrumentos. Esto permitirá contar en el futuro con pautas más sólidas y transparentes.

    Bajo los esquemas de acreditación, el número de programas reconocidos por su buena calidad se incrementó 75%, al pasar de 1 872 en 2006 a 3 259 en 2010; es decir, más de la mitad de la matrícula de es cursa sus estudios en programas reconocidos por su buena calidad. La meta es llegar al menos a 60% en 2020.

    Finalmente, en materia de equidad, el direccionamiento de las becas y el fortalecimiento de subsistemas que tradicionalmente atienden a población de menos recursos lograron una reducción de las brechas de acceso a la es. Hoy, casi 20% de los jóvenes provenientes de hogares de los primeros cuatro deciles de la distribución del ingreso estudia una carrera profesional, cuando en 2002 la cifra no llegaba a 13%. Las desigualdades regionales también se redujeron: en 2000 solamente siete entidades llegaban al umbral de 25%, lo cual aumentó a 15 entidades en 2006 y a 24 en 2010. Los rezagos mayores están focalizados en cuatro entidades: Quintana Roo, Chiapas, Oaxaca y Guerrero.

    RETOS A FUTURO

    Existen al menos siete áreas o líneas de acción específicas para consolidar lo avanzado y continuar mejorando la educación del país. El primero es el diseño institucional del sector. En 1992 se inició un proceso de descentralización que quedó incompleto y que genera vicios como la doble negociación salarial, la duplicación de funciones entre órdenes de gobierno, y los vacíos de financiamiento. Para avanzar en el tema es necesario lograr acuerdos políticos que asignen a la educación la prioridad que merece. El tema central por resolver en el corto plazo es el del financiamiento de los sistemas estatales de educación. Algunos de los pasos concretos para avanzar en esta área son: definir el financiamiento de la EB a cada estado mediante una fórmula que tome en cuenta el número de alumnos, en lugar del número de maestros; concretar un Padrón Nacional de Maestros consolidado y auditado, y homologar el proceso de selección de docentes por un concurso de oposición que ofrezca transparencia y equidad en todas las entidades federativas. El segundo tema tiene que ver con el modelo educativo. Como se comentó, desde mediados de la década se ha reorientado la educación hacia el desarrollo de competencias y habilidades, y ahora el reto es alinear todos los demás componentes para conjuntar un verdadero sistema educativo nacional, incluyendo los contenidos, la formación docente y la gestión escolar. Se requiere reforzar y concretar las reformas en curso, con el financiamiento adecuado y una coordinación interinstitucional eficaz. Para lograrlo es necesario culminar las reformas a la Educación Primaria y Secundaria mediante un Programa Nacional de Formación y Actualización de Docentes que garantice que todos cuenten con las competencias y habilidades para instrumentar el nuevo esquema; alinear los procesos de formación de nuevos docentes en las escuelas normales al nuevo modelo educativo; y modificar la Prueba enlace de manera que refleje la orientación del nuevo modelo educativo.

    El factor fundamental, que es el tercer tema, son los maestros. Nuestros docentes requieren una profunda actualización y transformación. Una forma de lograrlo es introducir el requisito de certificación para que puedan obtener una licencia emitida por la autoridad educativa para ejercer la docencia. Esto requiere definir un perfil docente y un programa de formación enfocado a desarrollarlo. Esto debe acompañarse de un sistema de evaluación para la certificación que sea externo, riguroso y creíble. La reforma de las escuelas normales que se encuentra en curso seguramente aportará en este sentido, pero es necesario darle prioridad y agregar el componente de certificación a nivel nacional. Si no se reforma estructuralmente el Programa de Carrera Magisterial, que es el mecanismo de capacitación-promoción más amplio en operación, los recursos para fomentar e incentivar los desarrollos docentes seguirán siendo limitados. El gran paso consistiría en una reformulación de dicho programa, orientándolo al proceso de certificación de docentes y a la verificación de impacto del desarrollo docente en el nivel académico de sus alumnos. Es necesario, además, universalizar la política de no crecimiento del programa, sustituyéndolo por el programa de incentivos al desempeño basado en los resultados de aprendizaje obtenidos por los alumnos de cada docente (medidos por los resultados de la Prueba Enlace), y en la certificación.

    El cuarto tema es la gestión y los recursos de la escuela. La función de director es crítica y su ejercicio también debería estar sujeto a certificación y posesión de la licencia correspondiente, además de que el acceso al cargo en las escuelas públicas tendría que darse por concurso de oposición. En este caso se requiere: crear un Programa de Formación de Directores y un Programa de Formación de Supervisores de EB; introducir un esquema de selección de directores y supervisores de educación básica por concurso de oposición; crear un sistema de acreditación de escuelas de educación básica, y, finalmente, la creación del Programa de Estímulos a la Mejora Educativa en Centros Escolares, que incluya incentivos al personal administrativo y docente, con base en las mejoras en el aprendizaje registradas entre los alumnos del plantel.

    El quinto tema se relaciona con utilizar mejor lo que ya se tiene. La prueba enlace provee información a detalle de las fortalezas y debilidades a nivel de aula y alumno; información que desafortunadamente se ha utilizado sobre todo para hacer ordenamientos y comparaciones, y no para explotar su potencial de identificación de áreas de mejora para trabajar en ellas. Los centros educativos de México requieren el procesamiento y análisis de información detallada a nivel de aula para poder tomar mejores decisiones. Simplemente poner a su disposición resultados agregados es un logro, pero es insuficiente. Es necesario que cada director de plantel de EB y EMS utilice los avances registrados en la Prueba enlace para desarrollar un plan de mejora que se presente a la comunidad, que incluya metas específicas y que sea la base para la evaluación de su desempeño.

    El sexto tema es el aprovechamiento de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICS) en el sistema, dado el efecto significativo que éstas tienen en la calidad educativa y el rendimiento de los alumnos. De acuerdo con la OCDE, los alumnos que han utilizado la computadora cotidianamente durante uno y tres años obtienen, en promedio, un puntaje en pisa 30 puntos mayor al de aquellos que la han utilizado con menor frecuencia (después de controlar otros factores, como las diferencias socioeconómicas).

    Algunos elementos operativos necesarios para garantizar el efecto de las TICS en el sistema educativo de México son: la introducción de un programa masivo de formación de docentes en uso de la tecnología, la creación de una red de docentes que permita a maestros de escuelas de alto desempeño académico relacionarse y orientar directamente a docentes en centros educativos de bajo desempeño, así como la ampliación de cobertura tecnológica y conectividad a 100% de las escuelas públicas de México, con la participación del sector privado.

    El séptimo tema se refiere a la educación superior. A pesar de los avances, el ritmo de ampliación de cobertura y calidad es menor al requerido. Para el caso de la cobertura, explorar esquemas alternos de financiamiento para universidades y alumnos puede ser la vía. En el caso de los alumnos, introducir un esquema de becas-crédito bien regulado y enfocado a familias que requieren de apoyo adicional, puede complementar los esquemas de becas para ofrecer oportunidades educativas a amplios sectores de la población. Por su parte, la viabilidad de las universidades públicas dependerá en gran medida de su acceso a fuentes de financiamiento alternas que, sin modificar su mandato y espíritu, puedan ofrecer una mayor calidad a sus estudiantes. Algunas opciones para acelerar estos procesos son: el reforzamiento del Programa Nacional de Financiamiento a la Educación Superior, en el que alumnos de estratos socioeconómicos medio y bajo puedan acceder a financiamiento de largo plazo, sin la necesidad de obtener una beca de 100%, así como la apertura de las universidades públicas a financiamiento proveniente de múltiples fuentes (incluyendo el sector privado) sin desvirtuar su objetivo social.

    Finalmente, el sector de universidades privadas requiere reforzar su supervisión y seguimiento para garantizar la calidad. Los avances recientes en la materia constituyen un marco idóneo para consolidar un modelo de estricto control de calidad y garantías para los usuarios de los servicios que aseguren que la expansión de la matrícula implique un mejor perfil de los recursos humanos que requiere México.

    10. Educación de calidad para el desarrollo

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