17. Gobernabilidad
La lucha por la apertura del sistema de representación, el respeto a las libertades civiles y la construcción de un sistema electoral competitivo, ha sido una constante de las fuerzas políticas nacionales, así como un anhelo permanente de la sociedad mexicana. Gracias a esta perseverancia, se han creado, modificado y modernizado las instituciones que forman parte del Estado mexicano y que son garantía de que los ciudadanos pueden vivir con seguridad y certeza jurídica, en pleno goce de sus derechos, con representatividad en los distintos órdenes de gobierno y sabiendo que se puede participar en la vida política nacional —coincidiendo y disintiendo—, y que su opinión siempre será respetada.
Como parte de este proceso de cambio permanente y con el propósito de mantener las instituciones conforme a la nueva realidad de México, los mexicanos hemos asumido el reto de consolidar la democracia no sólo como la forma en que elegimos a nuestros representantes, sino como la base de la convivencia de todos los miembros de la sociedad y el régimen que determina cómo resolvemos nuestras diferencias en aras del bien común.
El objetivo de estos cambios es que la democracia se traduzca en una mejor calidad de vida para los mexicanos. Que la democracia sea efectiva, es decir, que quienes integran los diferentes poderes se pongan de acuerdo, y mediante el diálogo, la tolerancia y la legalidad, tomen las decisiones que apuntalen el desarrollo del país. Significa también un cambio de paradigma en la relación entre gobernantes y gobernados. Pone al ciudadano en el centro del sistema político y lo empodera para que se desarrolle de manera armónica y ejerza el papel que le corresponde como agente de cambio, vigilante y corresponsable de la acción del gobierno.
En el presente capítulo se describen las acciones realizadas por este gobierno para consolidar un entorno de gobernabilidad democrática, modernizar las instituciones políticas, garantizar la protección de libertades civiles y hacer efectivo el derecho de los ciudadanos a conocer e incidir en las decisiones públicas.
PANORAMA EN 2006
La alternancia de partido al frente del Gobierno Federal constituyó uno de los momentos emblemáticos y significativos en el largo proceso de transformación democrática del país. Durante muchos años, la sociedad mexicana había centrado sus esfuerzos en lograr la efectividad de los votos emitidos en una elección. Una vez alcanzado esto, en todos los órdenes de gobierno pero especialmente en la Presidencia de la República, el reto era seguir construyendo los cimientos del nuevo entramado institucional, uno que respondiera a un sistema de democracia efectiva y participativa y no sólo procedimental.
Por ello, se aprobaron distintas reformas encaminadas a darle a la sociedad más y mejores herramientas para interactuar con el gobierno y a fortalecer su papel en la toma de decisiones nacionales. Con ello, se avanzaba para que la sociedad, y no sólo los involucrados directamente en el ejercicio del poder, pudieran influir en el destino de la nación.
Una de las primeras que se aprobaron fue la reforma para garantizar el acceso a la información pública, transparentando las decisiones y el quehacer gubernamental y haciendo efectivo el derecho de todos los ciudadanos a exigir cuentas a sus representantes. Aunque fue un gran paso que transformó significativamente la relación entre el gobierno y la sociedad, quedaron temas pendientes como la protección de datos personales y el fortalecimiento de las atribuciones y la autonomía de los institutos encargados de velar por el derecho a la información.
Otra innovación trascendente fue la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil y las instancias que de ella derivaron, mismas que marcaron también el inicio de una nueva relación entre estas organizaciones y el gobierno: una relación basada en la corresponsabilidad y la cooperación para atender problemas sociales y facilitar la incidencia ciudadana en los asuntos públicos. En el pasado, dichos acercamientos habían sido poco transparentes y la tradición de cooptación de representantes sociales generaba desconfianza y reticencia en la relación entre ambas partes. Esta nueva legislación favoreció la transparencia y fomentó una colaboración plena, sin restricciones ni condicionamientos.
A pesar de lo anterior, estudios de opinión como el Latinobarómetro o la Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas de la Secretaría de Gobernación, hacían evidente que la transición había generado expectativas que aún no habían sido satisfechas.
AVANCES Y TRANSFORMACIONES ENTRE 2006 Y 2012
Al inicio de esta administración se reconoció la necesidad de consolidar un entramado institucional en el que los individuos y la sociedad en su conjunto tuvieran las oportunidades para participar de manera activa y para desarrollarse plena y libremente. Para ello, resultaba indispensable consolidar los avances alcanzados en la protección de los derechos universales, en la construcción de un Estado de derecho, en el diseño de mecanismos institucionales para la distención de conflictos sociales y en el reconocimiento del papel central de los ciudadanos en la toma de decisiones.
Fortalecimiento de la participación ciudadana
La Reforma Política
A partir de este diagnóstico, se reconoció la necesidad de traducir la democracia electoral en instituciones más sólidas y plurales que facilitaran la construcción de los acuerdos que el país necesita. Por ello, el Ejecutivo Federal envió al Congreso de la Unión una iniciativa de Reforma Política que fomentara la participación de los ciudadanos en las decisiones que dan rumbo al país y que mejorara la relación entre los Poderes de la Unión.
Después de una profunda reflexión, de diálogo abierto y constante con organizaciones de la sociedad civil, actores políticos, instituciones educativas y líderes de opinión, y de un proceso legislativo muy largo pero enriquecedor, el 9 de agosto de 2012 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia política. Esta reforma política trajo consigo indudables avances que modernizan y validan aún más la democracia e impulsan su consolidación. Se dio un mayor poder a los ciudadanos: se reconoció el derecho que tienen de presentar iniciativas de ley ante el Congreso y, por primera vez en la historia, se creó la figura de las candidaturas independientes, de modo que cualquier mexicana o mexicano puede ahora contender por cargos de elección popular aun sin el respaldo explícito de un partido político.
Además de las candidaturas independientes y la iniciativa ciudadana, otro canal de expresión que abona al ejercicio de la democracia directa y transparente es la consulta popular, que permite que todos los ciudadanos puedan expresar su opinión sobre asuntos de interés nacional y que las autoridades estén obligadas a actuar conforme a los resultados de estas consultas, siempre y cuando se cumplan requisitos mínimos de representatividad.
Mecanismos de diálogo entre gobierno y sociedad
La participación de la ciudadanía es fundamental en la formulación de políticas públicas y por ello el Gobierno Federal, teniendo en cuenta que los cambios a las instituciones también requieren de una labor de modernización en la forma de ejercer el poder, impulsó acciones concretas que fomentaron el diálogo y permitieron la inclusión de los ciudadanos y sus organizaciones en la toma de decisiones.
Cumbre ciudadana
Esta cumbre se llevó a cabo el 14 de junio de 2012 con la finalidad de analizar las estrategias y acciones que ayudarían a construir una ciudadanía más activa y más libre, para así potenciar su participación en diversos aspectos del ámbito público.
Como resultado de dicho acto, se acordó la inclusión de cinco representantes de la sociedad civil en el Consejo Nacional de Seguridad Pública, instancia máxima en la toma de decisiones en esa materia. Con ello se garantiza la voz de la sociedad en el diseño e implementación de políticas en materia de seguridad pública, en la reconstrucción del tejido social y en la prevención social de la violencia. Se dio así cauce institucional a las propuestas de una ciudadanía activa y crítica, que busca las mejores soluciones a los problemas que enfrenta la sociedad mexicana.
Diálogos por la seguridad hacia una política de Estado
Una de las tareas primordiales para consolidar el entorno efectivo de libertades, es el fortalecer la confianza de las personas en las instituciones de seguridad y justicia, manteniendo la vigencia plena del Estado de derecho. En ese sentido y con la puesta en marcha de la Estrategia Nacional de Seguridad, diversos actores se manifestaron por abrir espacios directos de diálogo y deliberación con el Gobierno Federal.
El Ejecutivo Federal dialogó con académicos, líderes religiosos, organizaciones de la sociedad civil, empresarios, líderes de partidos políticos, autoridades estatales y municipales y con los Poderes Legislativo y Judicial a través de los foros públicos en los que se privilegió el debate y el intercambio de ideas en materia de seguridad pública.
Estos ejercicios se repitieron con liderazgos locales en Morelos, Baja California y otras entidades. Gracias a ello, se construyeron vínculos de coordinación entre los tres órdenes de gobierno y las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, a fin de dar atención oportuna en materia de seguridad.
Mesas de diálogo con el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad
En un gobierno plenamente democrático todas las voces son escuchadas. En este sentido, destacan las mesas de diálogo y seguimiento con el Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad, por medio de las cuales, las autoridades federales conocieron y dieron seguimiento puntual a diversos casos presentados por los participantes.
Como respuesta a los planteamientos del Movimiento, el 8 de junio de 2012 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se expide la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal y se reforma el artículo 31 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, garantizando con ello la protección y atención de personas que se encuentren en situación de riesgo o peligro por su participación o como resultado de algún procedimiento penal.
Otro fruto del esfuerzo del Movimiento fue la revalorización del papel de las víctimas de delitos como pieza central de la justicia y centro de las acciones gubernamentales. El Gobierno Federal cumplió con el compromiso de crear la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos (Províctima), instancia que consolida y cohesiona las acciones que se realizaban para brindar atención integral a quienes han sufrido algún delito, o experiencia violenta, así como a los familiares de personas desaparecidas o no localizadas; y evitar así su revictimización.
Hasta el primer año de su constitución, Províctima ha atendido a más de 11 mil personas, localizado a 113 personas reportadas como desaparecidas o no localizadas, y proporcionado más de 75 mil servicios médicos, jurídicos, psicológicos y de asistencia social a víctimas de delitos.
Modernización del sistema democrático
Relaciones con otros órdenes de gobierno
La colaboración entre los distintos órdenes de gobierno es fundamental para garantizar que la implementación de las políticas públicas y demás acciones gubernativas beneficien plenamente a los ciudadanos de México. Es por eso que esta administración ejerció una política de comunicación y colaboración constante con los gobiernos estatales y municipales, teniendo como principios rectores de esta colaboración la solidaridad y la subsidiariedad.
En este sentido, destaca la colaboración constante del Gobierno Federal con la Conferencia Nacional de Gobernadores, espacio donde se lograron importantes puntos de acuerdo para implementar políticas públicas. Dicha relación, basada en el respeto pleno de la autonomía estatal, fomentó un diálogo abierto y fluido y obtuvo resultados visibles que permitieron realizar acciones conjuntas, como las llevadas a cabo en los operativos de seguridad implementados en estados como Guerrero, Tamaulipas y Veracruz. También se fortalecieron los mecanismos de coordinación con los municipios de todo el país. A través del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), se formularon e implementaron acciones de capacitación y asesoría en rubros como la consolidación de la autonomía y el mejoramiento de capacidades institucionales.
El INAFED ha consolidado los vínculos institucionales con los municipios a fin de optimizar la puesta en marcha de programas sociales y de infraestructura urbana en beneficio de su población. Particularmente, se mejoró la capacidad de gestión con el posicionamiento del programa Agenda Desde lo Local, mecanismo de ayuda en el ejercicio del gobierno municipal.
En el total de municipios verificados por este mecanismo se registró un incremento de más de tres veces entre 2007 y 2012, y ahora abarca 25% de todos los municipios en el país.
Protección de las garantías individuales de grupos en situación de riesgo
El respeto irrestricto al Estado de derecho es una de las piedras angulares de cualquier nación. La certeza que tengan los ciudadanos de sus derechos y propiedades les garantiza poder realizar actividades personales, familiares y profesionales en un ambiente de tranquilidad.
En esta administración se trabajó por garantizar la protección de las libertades y derechos de todos los mexicanos, sobre todo de aquellos que se encuentran en una situación de mayor riesgo.
Libertades de prensa, de manifestación y de expresión
Durante este sexenio se propiciaron mejores condiciones para ejercer, con seguridad y certeza, las libertades de prensa, de manifestación y de expresión. Con la implementación de diversos planes y programas se trató de propiciar un mejor clima para el desempeño de las actividades de personas que defienden los derechos humanos, así como de aquellas personas que se dedican al periodismo y a la comunicación.
Como se menciona en el capítulo sobre Derechos Humanos, durante esta administración se estableció y dio operatividad al Mecanismo de Protección para Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, que se instrumenta a partir de la Ley respectiva. Este mecanismo permite salvaguardar la vida e integridad de estas personas cuando se encuentren en riesgo por el ejercicio de su labor.
Además, con la reforma al artículo 73 constitucional se faculta a las autoridades federales a conocer los delitos cometidos en contra de periodistas y a enterarse de aquellos que atenten contra la libertad de expresión e imprenta. Con ello, se atiende una histórica demanda de los periodistas y de organismos internacionales que habían solicitado esta modificación. La reforma permite que los crímenes que se cometan contra personas que ejercen su libertad de expresión se investiguen y sancionen eficazmente, lo que logrará desincentivar la comisión de este tipo de delitos pues ayudará a eliminar la impunidad.
Otra acción específica que se puso en marcha para proteger la libertad de expresión es la realización del proyecto Consulta Estatal para una Estrategia Nacional de Fortalecimiento en Seguridad y Justicia para Medios de Comunicación en México, que la Secretaría de Gobernación ha llevado a cabo en coordinación con la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. Dicho proyecto tiene como objetivo identificar factores de violencia contra el sector periodístico y analizar la capacidad que los gobiernos locales tienen para responder a dicha violencia. La finalidad es elaborar rutas críticas de acción en el marco de una estrategia nacional de fortalecimiento del derecho a la libertad de expresión, tanto en su vertiente individual como en su vertiente social.
En cuanto a la información, opiniones y críticas que los medios de comunicación y los participantes sociales emiten acerca de la labor del gobierno, en todo momento la política de esta administración fue la de mantener el respeto irrestricto a quienes las generaron y a los medios que las difundieron como parte de su línea editorial. Hoy en día, todo mundo puede disentir de la tarea y las acciones del gobierno.
Derecho a la identidad y protección de las niñas y niños mexicanos
Hace ya dos décadas que el Congreso de la Unión mandató al Poder Ejecutivo que estableciera el registro nacional ciudadano y el registro de menores de edad para garantizar plenamente la identidad de todas las personas en territorio mexicano. De igual forma, en 1991 México ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño, con lo que adquirió el compromiso internacional de reconocer y proteger el derecho a la identidad de todo niño y niña.
Durante esta administración, se incorporaron al Registro Nacional de Población los datos biométricos de las y los niños de entre cuatro y 17 años para la expedición de la Cédula de Identidad Personal, con la que se garantiza el respeto a la dignidad de la niñez y el ejercicio pleno de sus derechos. Este documento concentra todos los datos de identidad para facilitar y dar mayor agilidad a diversos trámites, además del acceso a los servicios que ofrece el Estado mexicano, como los de salud o educación.
Se trata de un documento gratuito, que por las altas medidas de seguridad que tiene y con las que se emite, impide generar identidades falsas, lo que ayuda tanto a las autoridades como a los padres de familia a proteger eficazmente a la niñez de los peligros de la delincuencia, especialmente del robo y tráfico de niñas y niños.
Para contar con las condiciones operativas, financieras y tecnológicas que garanticen los más altos estándares de seguridad en todo el proceso de registro, emisión y resguardo de los datos de la Cédula de Identidad Personal, se ha construido una base de datos con lineamientos claros que impone el Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos, a fin de garantizar que todos los datos estén plenamente protegidos. En enero de 2011 se entregó la primer Cédula de Identidad Personal y hasta la fecha se continúa el Registro de Menores de Edad y la expedición de la Cédula en 12 entidades federativas: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Jalisco, Morelos, Querétaro y Sinaloa.
Atención y seguimiento a grupos sociales y solución de conflictos
Resolución de conflictos sociales
Una de las políticas que ha asumido esta administración es mantener apertura a las propuestas ciudadanas y sensibilidad ante las exigencias de la nueva realidad social. Desde esta perspectiva, se realizaron esfuerzos significativos para dar cauce institucional a las legítimas demandas de los ciudadanos y sus organizaciones mediante el diálogo abierto, plural y constructivo.
Las acciones de consenso y acuerdos para la distensión de conflictos se llevaron a cabo con estricto apego a derecho y manteniendo en todo momento la equidad y la transparencia en las gestiones realizadas. La constante de este gobierno fue la apertura al diálogo con todas las expresiones sociales y políticas, así como la aplicación de la ley en los casos en que las acciones de los movimientos sociales lesionaban de manera importante los derechos de la mayoría de los mexicanos.
Uno de los logros más significativos fue el haber pagado la deuda histórica que se tenía con los ex trabajadores migratorios mexicanos, la cual se originó entre 1942 y 1964, cuando fueron contratados de manera temporal por empresas agrícolas en Estados Unidos de América. En 2005 se publicó la Ley que Crea el Fideicomiso que Administrará el Fondo de Apoyo Social para Ex Trabajadores Migratorios Mexicanos con el fin de otorgar el apoyo social de 38 mil pesos a cada ex trabajador o a sus familiares. Al final de 2012 se habrá entregado un total de 7 054 millones de pesos a 193 572 ex trabajadores migratorios.
Otra vertiente de la atención a los conflictos sociales es la que tiene que ver con la resolución de conflictos que se generan esencialmente por la multiculturalidad y diversidad que existen en el país. El Gobierno Federal, reconociéndolas como características inherentes a la vida social, ha sido respetuoso y defensor de las tradiciones de pueblos indígenas, ya que ello enriquece la cultura y da identidad nacional.
En este contexto, se logró entregar al pueblo Wixárica 791 hectáreas que estaban destinadas a la explotación minera; tierras sagradas que se vinculan con sus creencias sobre la creación de la vida. Más allá de los conflictos de índole económica que esto generaba, la actual administración medió entre las partes confrontadas buscando una solución que distendiera la crisis y que permitiera la convivencia entre el pueblo Wixárica y la actividad económica antes mencionada.
Proceso electoral de 2012
A fin de mantener un clima de gobernabilidad y paz social en el proceso electoral 2011-2012, y con el objetivo de salvaguardar el derecho de todos los mexicanos a elegir de manera democrática y en plena libertad a sus autoridades y representantes, el Gobierno Federal firmó con el Instituto Federal Electoral (IFE) el Convenio de Colaboración para Coordinar Acciones que Permitan Garantizar la Seguridad Pública Durante el Proceso Electoral 2011-2012.
Asimismo, se implementaron acciones preventivas que permitieron garantizar la tranquilidad y estabilidad antes, durante y después de la jornada electoral federal. Estas acciones contemplaban el intercambio de información, el otorgamiento de seguridad personal a los candidatos a la Presidencia de la República y el establecimiento de un proceso para atender amenazas a candidatos a cargos de elección popular y a autoridades electorales.
Difusión y socialización del marco legal y de la información del Estado mexicano
La base de la gobernabilidad democrática es la vigencia del Estado de derecho, ya que las diferencias y conflictos de toda índole encuentran cauces de solución pacífica al amparo de la justicia y bajo los mandatos de la ley.
En este sentido, el Gobierno Federal ha dado prioridad al acto de brindar certeza jurídica mediante la divulgación de las leyes y otros ordenamientos emitidos por los poderes de la Unión en el Diario Oficial de la Federación. Para lograr que un mayor número de mexicanos acceda a esta importante herramienta de difusión del marco legal mexicano, a partir de 2012 se otorgó el carácter de oficial a la edición electrónica del Diario Oficial de la Federación. Con ello, se consolida un instrumento moderno y funcional que hace posible una difusión eficiente, oportuna y transparente de las disposiciones legales del Estado mexicano para que los ciudadanos puedan conocer y hacer valer más fácilmente sus derechos y cumplir sus obligaciones.
Además, esta administración impulsó el fortalecimiento del Archivo General de la Nación. Con la entrada en vigor de la primera Ley Federal de Archivos se consolidó al Archivo General de la Nación como el órgano rector en la materia de preservación y resguardo de documentos nacionales y se facilitó la recuperación, conservación y publicación de los documentos históricos de México. Para ello, se digitalizaron diversos catálogos e inventarios y ahora el Archivo General de la Nación se ha convertido en un referente obligado para la investigación.
Atención ciudadana
A fin de dar pleno cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 8 de la Constitución en cuanto al derecho de petición, esta administración implementó una estrategia de atención ciudadana que permite que las demandas y solicitudes dirigidas al Presidente de la República tengan un adecuado seguimiento con pleno apego a derecho.
Dicha estrategia, denominada Programa Especial de Atención, Vinculación y Participación Ciudadana, está compuesta de diversas herramientas que permitieron atender de mejor manera las peticiones ciudadanas, mejorar la coordinación entre las dependencias y los tres órdenes de gobierno para atenderlas, y reducir el tiempo de respuesta.
Otra de las acciones enfocadas a atender a la ciudadanía fue la firma de convenios de colaboración con las entidades federativas. Estos convenios están orientados a generar las sinergias necesarias para que aquellas peticiones que no estén en el ámbito de competencia federal pudieran ser recibidas por la Red Federal de Servicio a la Ciudadanía y canalizadas a los gobiernos estatales para evitar que los ciudadanos acudieran a distintas instancias en busca de soluciones a sus problemas.
Con estas acciones se coadyuvó a mejorar la calidad de vida de muchos ciudadanos que recurrieron al Gobierno Federal con demandas y peticiones de diversa índole.
RETOS A FUTURO
Desde el inicio de esta administración se reconoció y trabajó por la construcción de un entorno en el que todos los individuos pudieran ejercer sin restricciones sus derechos y sus libertades. A pesar de los esfuerzos emprendidos y de los logros conquistados, es indudable que se debe seguir fortaleciendo el diálogo constructivo y plural entre el gobierno y la sociedad para concretar las reformas aún requiere el país.
En especial, se debe dar un fuerte impulso a la construcción de la ciudadanía para que México cuente con una sociedad capaz de influir en la definición de su destino como Nación. Ello, necesariamente, mediante la modernización del marco legal, el cual debe ajustarse para implementar los cambios de la última reforma constitucional en materia política.
En ese sentido, uno de los retos pendientes será la actualización de las leyes secundarias, como el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) para que las nuevas modalidades de participación ciudadana, tales como las candidaturas independientes y la consulta popular, puedan ser implementadas de modo que toda la ciudadanía pueda ejercer sus derechos con equidad y oportunidad.
Igualmente, en lo relacionado con la modernización del sistema institucional, México deberá afrontar el reto de mantener vigente la discusión de temas trascendentales para el ejercicio de una democracia efectiva, como son: la reelección de legisladores y alcaldes, la transparencia de los recursos de los partidos y organizaciones políticas, la revisión del tamaño del Congreso y su composición, entre otras que con el paso del tiempo emergerán a la discusión política nacional y que deberán ser tomadas en cuenta para mantener actualizado el entramado institucional mexicano.
En cuanto al respeto del Estado de derecho y a las garantías individuales, el reto es permanente. El Estado mexicano deberá seguir implementando planes y programas que le permitan atender y entender los requerimientos que en esta materia tengan los ciudadanos, y asimismo garantizarles su pleno ejercicio.
Las demandas ciudadanas necesariamente evolucionarán junto con el avance de la sociedad, y el Estado deberá estar en constante adaptación para hacerles frente y solucionar los problemas que se presentarán. Para ello, será indispensable escuchar a la ciudadanía, ser sensible ante sus quejas y buscar las mejores opciones, a pesar de que esto signifique afectar intereses de grupos de poder o la pérdida de capital político.
El diálogo, la tolerancia, la apertura y la altura de miras deberán ser cualidades inherentes a los políticos mexicanos del futuro. Sin estas características, los retos que enfrenten en materia de gobernabilidad serán mucho más difíciles de afrontar y será más complicado alcanzar las soluciones que distiendan conflictos sociales y propicien la armonía en la vida diaria de los mexicanos.