2. El nuevo sistema de justicia penal

La reforma constitucional de 2008: del sistema mixto al sistema acusatorio y adversarial

En respuesta a la situación que prevalecía en materia de procuración e impartición de justicia penal en 2006, el Estado mexicano se propuso impulsar una reforma completa al sistema de justicia penal. Después de una intensa actividad legislativa —que se llevó a cabo durante 2007 y parte de 2008—, el Constituyente Permanente aprobó reformar los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22; las fracciones XXI y XXIII del artículo 73; la fracción VII del artículo 115 y la fracción XIII del apartado B del artículo 123, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Así, dicha reforma se publicó el 18 de junio de 2008.

Esta reforma fue producto de diversas propuestas de legisladores y del Poder Ejecutivo; en la discusión y análisis participaron organismos públicos y privados, así como académicos de las más diversas corrientes de pensamiento, lo cual permitió alcanzar los consensos necesarios para una reforma de tal envergadura. La lógica principal fue la búsqueda de una administración de justicia imparcial y pronta por parte de órganos profesionales, a partir del equilibrio entre las partes que se enfrentan en un litigio penal, a la vez que se reivindican los derechos de las víctimas u ofendidos.

El primer objetivo de la reforma es la transformación del sistema de justicia mixto a uno adversarial y acusatorio, lo que implica cambiar el paradigma de la actuación del Estado, a través de sus órganos policiacos, ministeriales y judiciales para, en su lugar, establecer un sistema en el que los crímenes se investiguen científicamente y las actuaciones del Estado, mediante de sus órganos ministeriales, se den en condiciones de igualdad con los probables responsables de un delito. Se trata de una reforma que busca mejorar la eficiencia de las instituciones y a la vez fortalecer el respeto de los derechos fundamentales.

Gracias a esta reforma, México se encuentra en un proceso histórico para adoptar un nuevo sistema que garantiza el derecho a una justicia transparente y comprensible para los ciudadanos. En este nuevo modelo de justicia, la decisión del juez ya no radicará en un sistema de transcripciones e intercambio de papeles basado en el expediente judicial, sino en un conjunto de audiencias orales y públicas. Otro de los objetivos es brindar una justicia auténticamente expedita y oportuna mediante la disminución de la duración de los procesos, mejorando la gestión en los juzgados e incorporando todos aquellos elementos organizativos y técnicos necesarios para cumplir con este fin.

Para alcanzar los objetivos planteados, la reforma constitucional estableció los siguientes principios, a partir de los cuales todas las entidades federativas y el Gobierno Federal deben orientar la transformación de las instituciones operadoras del sistema de justicia penal:

• Presunción de inocencia: es el Estado quien debe demostrar ante un juez, más allá de toda duda razonable, la culpabilidad del imputado, y no dicha persona la que debe demostrar su inocencia.
• Publicidad: el proceso penal se desarrollará mediante juicios públicos y orales que permitan un escrutinio social a la impartición de justi Por ello, los jueces, ministerios públicos, policías y defensores, están sometidos al control social, lo que ayudará a identificar y erradicar a las autoridades corruptas e ineficientes.
• Inmediación: el juez tiene la obligación de estar presente en todas y cada una de las actuaciones procesales, y toda audiencia se debe realizar en presencia de las partes, so pena de Con este principio se asegurará que el juez conozca la causa; de igual forma se da seguridad tanto al acusado como al ofendido de que no se realizará ninguna actuación sin que estén presentes y den fe de la legalidad de la misma.
• Concentración: todos los actos necesarios para desarrollar el juicio se deben realizar en una misma audiencia, asegurando una justicia pronta y expedita.
• Continuidad: las audiencias deben desarrollarse de manera continua y sucesiva hasta su conclusión. Este principio implica que el proceso no debe ser interrumpido, es decir, una vez iniciado, se procurará que no existan dilaciones y éste se desarrolle eficazmente hasta su culminación.
• Contradicción: las partes pueden conocer, controvertir y confrontar los medios de prueba, así como oponerse a las peticiones y alegatos de la otra parte.

Como se puede observar, la reforma constitucional tiene implicaciones muy importantes para las funciones de los jueces, defensores, ministerios públicos, policías, peritos, personal penitenciario, conciliadores y mediadores. Conlleva, sin lugar a dudas, un profundo cambio cultural en todos y una nueva concepción de nuestra justicia penal y del Estado mexicano.

Ahora bien, una vez aprobadas las bases constitucionales del nuevo sistema de justicia penal, que son el marco para las reformas estatales y federales, es necesario atender una cuestión que, por su relevancia, no resulta menor. De ella depende el éxito material de la reforma: se trata de la implementación y materialización de la misma.

El propio Constituyente Permanente lo advirtió así en el dictamen de la reforma al señalar: “la reforma en materia de justicia es sin duda una tarea de enorme envergadura y, por tanto, demanda un enorme esfuerzo, pero también un cuidado extremo. Las fallas en su instrumentación pueden ocasionar problemas graves que incluso han llevado al fracaso a reformas similares en otras latitudes”.

De esta manera, y con el propósito de que la reforma propicie la certeza jurídica en todo el territorio nacional, independientemente de la entidad federativa en que se encuentre una persona, en los artículos noveno y décimo transitorios del Decreto de Reforma Constitucional se establecieron una serie de medidas orientadas a hacer frente a la importante labor de implementación. Una de ellas fue establecer que todos los esfuerzos nacionales y estatales deberán coordinarse de modo que se implementen con la mayor uniformidad posible, pero sin vulnerar la soberanía ni las necesidades específicas de la federación y las entidades federativas.

Por ello, el Constituyente Permanente dispuso la creación de una instancia de coordinación nacional que tiene por objeto dirigir y diseñar las estrategias y políticas de implementación del sistema de justicia penal en los tres órdenes de gobierno, y de conformidad con los términos previstos en la Constitución.

Para cumplir con esta disposición se creó el Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal. Teniendo en cuenta la propia reforma constitucional, el Consejo de Coordinación debe contar con una Secretaría Técnica, creada a través del mismo decreto del 13 de octubre de 2010. Esta Secretaría Técnica es la encargada de apoyar y coadyuvar con las autoridades federales y locales, cuando así se lo soliciten (con absoluto respeto a sus atribuciones y soberanía), para el diseño de reformas legales, cambios organizacionales, construcción y operación de infraestructura y capacitación de los operadores del nuevo sistema de justicia penal. Así, el “qué”, el “cómo” y el “cuándo” de la reforma quedan dentro del ámbito soberano de cada entidad federativa y del Gobierno Federal.

Para dar cumplimento al objetivo del Constituyente Permanente, el Consejo de Coordinación y su Secretaría Técnica tienen como principal función buscar la armonización nacional del sistema penal mediante una implementación que considere a todas las instituciones del sistema, ya sean de la federación o de los estados, y a la población en general.

La política pública para la implementación de la reforma penal de 2008

El primer reto para dar cumplimiento a los transitorios de la reforma constitucional de 2008 consistió en diseñar una política pública integral para la implementación del sistema de justicia penal acusatorio y adversarial.

Para hacer efectivo el federalismo mexicano, la Secretaría Técnica ubicó dos grandes ámbitos de operación. El primero se refiere a la implementación a nivel nacional, a cargo del Consejo de Coordinación y de su Secretaría Técnica, y que tiene como finalidad buscar la homogenización de la justicia penal en el país mediante el establecimiento de los principios, criterios generales y prototipos que sirvan como referente al Gobierno Federal y a las entidades federativas.

El segundo ámbito de operación se refiere a la implementación específica que realizan cada entidad federativa y la federación, ya que son éstos los responsables directos del proceso en su orden de gobierno, y tienen la soberanía para optar por utilizar o no los modelos propuestos a nivel nacional. Por otro lado, para respetar el principio republicano de división de Poderes, el proceso reconoció la multiplicidad de voluntades y actores para determinar la implementación dentro del ámbito de atribuciones de cada uno. Entre las instituciones involucradas, ya sean federales o locales, toman importancia el Poder Legislativo, el Poder Judicial, la Procuraduría General de Justicia, los Servicios Periciales, la Defensoría Pública, la Secretaría de Seguridad Pública, las instituciones penitenciarias, los mediadores y conciliadores, así como la sociedad en general.

Como se puede observar, el diseño de la política pública nacional para la implementación de la reforma requiere la voluntad y participación de todos los actores involucrados, de las 32 entidades federativas y de la federación. Este gran paso se logró con la aprobación de la Estrategia Integral de Implementación por el Consejo de Coordinación. Es importante recordar que en él se encuentran representadas todas las instituciones mencionadas. La Estrategia Integral de Implementación se basa en ocho ejes rectores:

1. Planeación
2. Normatividad
3. Capacitación
4. Difusión
5. Infraestructura
6. Tecnología y equipamiento
7. Gestión y reorganización institucional
8. Seguimiento y evaluación

Estos ejes han orientado la implementación nacional y la específica de cada orden de gobierno que así lo ha considerado. Para la primera, se desarrollaron y pusieron a consideración del Consejo de Coordinación modelos o prototipos genéricos para que, a partir de ellos, se construyan los procesos específicos. Para ello, en un primer momento fue necesario realizar un estudio comparado que permitiera conocer las mejores prácticas a nivel mundial y posteriormente desarrollar un modelo de justicia penal que se adaptara a la realidad mexicana.

La practicidad de estos modelos radica principalmente en que están diseñados para garantizar la homologación del sistema penal en todo el país, así como para que puedan ser adaptados a la realidad de cada orden de gobierno y a las buenas prácticas que se van generando durante la implementación.

Respecto al apoyo que ha brindado el Gobierno Federal a la implementación específica de las entidades federativas, éste se centra en dos grandes estrategias: el desarrollo de modelos, como parte de la puesta en marcha nacional recién comentada, y el otorgamiento de recursos por medio de un subsidio federal, con lo que se promueve la adopción de las propuestas de mejora y modernización.

Modelos y prototipos, como política pública de la implementación nacional

Los modelos se dispusieron de acuerdo con ocho ejes de actuación, los cuales se desarrollan a continuación.

Planeación

Este eje hizo frente a una de las principales desviaciones en la implementación nacional, que radicó en la falta de una planeación integral. Así, se desarrolló la Metodología para la Planeación Integral de la Implementación del Sistema de Justicia Penal Acusatorio en las Instituciones Federales y en las Entidades Federativas de México.

Esta metodología ha permitido que 26 estados de la federación cuenten con una ruta crítica que considera las condiciones óptimas para la construcción de la nueva arquitectura institucional, los programas de capacitación y las necesidades normativas, así como los recursos humanos y materiales, todo ello sustentado en un diagnóstico de la situación actual en cada institución, de manera que sea posible establecer, clara y objetivamente, el punto de partida y de llegada.

 Normatividad

Conforme al segundo eje, se propusieron los lineamientos generales para la Ley de Ejecución de Sanciones, la Ley de Mecanismos Alternos de Solución de Controversias Penales, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia, del Poder Judicial y de la Defensoría Pública en los Estados, entre otras. Es preciso destacar que el Código Modelo de Procedimientos Penales para Competencia de las Entidades Federativas, ha sido casi en su totalidad adoptado por ocho estados y que cinco más han integrado en su código las figuras torales del proceso ahí propuestas.

Capacitación

Para la capacitación de operadores, el Consejo de Coordinación aprobó el Programa de Capacitación, que contiene temas comunes para todo el territorio nacional y programas enfocados al conocimiento de la reforma y de la actuación de los operadores en torno al proceso penal. También se publicó la propuesta de un plan de estudios para las Facultades de Derecho. Además de garantizar un contenido de calidad en la capacitación, quedó establecida la certificación de docentes como mecanismo para asegurar que los operadores del sistema cuentan con los conocimientos mínimos para impartir los cursos de manera satisfactoria. Con esto, se ha logrado evitar la práctica indebida de falsos profesores o docentes que, sin conocimientos y técnicas de enseñanza, actúan buscando obtener ganancias. A la fecha, en las 32 entidades federativas se han impartido cursos basados en el programa de capacitación y con la participación de alguno de los 699 docentes certificados con los que se cuenta en la actualidad.

Difusión

Cualquier reforma o transformación institucional, por mejor planeada que esté, si no es aceptada por los individuos, fracasará por la resistencia natural al cambio; máxime ante una reforma de tal calado que involucra tanto a instituciones y operadores, como a la población en general.

Por tales motivos, se desarrolló el Programa de Difusión, que tiene dos grandes vertientes: la primera, la difusión interna, por medio de la cual se busca reducir la resistencia al cambio; y la segunda, la difusión enfocada a la sociedad en general, para que ésta conozca, acepte y haga suyos los principios del nuevo sistema de justicia penal. Ésta incluye una campaña para niños y jóvenes, pues el apuntalamiento y el reflejo de los beneficios reales de la reforma se apreciarán en las siguientes generaciones. A la fecha, las 32 entidades federativas han desarrollado programas de difusión local que tiene como base esta propuesta.

Infraestructura

El quinto eje se enfoca en la infraestructura, toda vez que una consecuencia lógica y necesaria de la restructuración de las instituciones, es la necesidad de espacios físicos adecuados al nuevo sistema de justicia penal. Por ello, y con la intención de propiciar el uso eficiente de los recursos, se desarrolló la Guía de Diseño Arquitectónico de la Infraestructura para los Edificios del Nuevo Sistema de Justicia Penal Mexicano, que tiene como objetivo principal hacer que los operadores comprendan las necesidades de espacios desde un punto de vista arquitectónico y funcional, cuidando la integridad y los derechos de la víctima, imputados, testigos y operadores del sistema. También se proponen modelos y fichas técnicas para los espacios necesarios, que van desde oficinas de trabajo y salas de espera, hasta requerimientos para las salas de juicio oral, unidades de investigación o servicios periciales. Actualmente 15 estados han utilizado la Guía para desarrollar sus proyectos ejecutivos.

Tecnología y equipamiento

Otro elemento básico para contar con un sistema penal más eficiente, es la incorporación de la tecnología de punta en los procesos de trabajo. De esta forma, se diseñó el Sistema Informático de Gestión Integral (SIGI), el cual, entre otras funcionalidades, destaca la existencia del Número Único de Causa (NUC). Éste permite identificar con un solo número todos los asuntos desde su ingreso en la denuncia hasta la ejecución de la pena; un módulo que da acceso de forma automatizada a denuncias y querellas; provee mecanismos automatizados de intercomunicación entre las instituciones involucradas en el proceso y logra la administración de agendas electrónicas compartidas con los impartidores de justicia penal. Antes de concluir 2012, este proyecto habrá sido adoptado por ocho estados del país.

Gestión y reorganización institucional

La reforma no implica solamente un cambio en el procedimiento penal; también conlleva una transformación de fondo de las instituciones mexicanas, debido a que se crean nuevas figuras como los mediadores y conciliadores, los jueces de control, de ejecución y de juicio oral y la policía científica. Otras se reconfiguran radicalmente, como por ejemplo, el Ministerio Público, el defensor público, los servicios periciales y la policía. Para ello, dentro del eje de gestión y reorganización institucional, se desarrolló un Modelo de Gestión Integral que incluye las nuevas formas de trabajo y los procesos y estructuras propuestos para cada una de las instituciones operadoras. A la fecha, 20 entidades federativas han adaptado el prototipo de Modelo de Gestión a su realidad, y se encuentran preparadas para ejecutarlo en el momento que inicien su operación.

A partir del prototipo de Modelo de Gestión, también se creó un Modelo de Competencias que contiene los perfiles de los principales operadores con base en las competencias requeridas para cada uno. Esto facilita y optimiza los procesos de reclutamiento, selección, capacitación, evaluación y certificación de estos operadores. Al mismo tiempo, este instrumento servirá como base para el establecimiento del servicio profesional de carrera. En la actualidad, cinco entidades federativas cuentan con este proyecto desarrollado.

Seguimiento y evaluación

Para lograr una implementación integral, es necesario cerrar el círculo con un sistema de seguimiento y evaluación que permita identificar a tiempo las posibles deficiencias de la política pública y corregirlas sobre la marcha, antes que se conviertan en un problema más serio o en un obstáculo que impida el adecuado funcionamiento. Por ejemplo, se debe contar con datos ciertos y oportunos sobre si el proceso se está realizando con la misma intensidad en todas las instituciones para, en caso contrario, aplicar las medidas correctivas necesarias dirigidas a evitar desequilibrios institucionales. Es de esta forma que, con la intención de fortalecer la capacidad del Estado mexicano para generar datos estadísticos e insumos para evaluar la eficiencia, el impacto y la sostenibilidad del proceso de reforma penal, se desarrolló un Sistema de Indicadores para el Seguimiento de la Implementación y Operación del Nuevo Sistema de Justicia Penal.

Este sistema está conformado por un conjunto de indicadores que miden distintas fases o niveles del nuevo sistema penal. El primer nivel de indicadores permite conocer el grado de avance en la implementación; el segundo tiene como propósito medir la operación y el funcionamiento del sistema penal, y el tercer nivel establece indicadores de impacto de la operación del nuevo modelo en la sociedad.

A la fecha, 32 entidades federativas utilizan el primer nivel con el fin de saber cómo han avanzado en su proceso de implementación, mientras que en el nivel 2, nueve de las 12 entidades que tiene ya funcionando el sistema están cargando datos. Chiapas, Yucatán y Tabasco son la excepción, por no llevar todavía un año de estar operando.

Como se puede observar, la homologación o armonización de todos los sistemas penales en el país está avanzando con paso firme. A la vez, es respetuosa de la soberanía de las entidades y del Gobierno Federal.

Avances en la implementación específica de cada orden de gobierno

En los artículos transitorios de la reforma constitucional se establece una vacatio legis de ocho años para que el Gobierno Federal y los gobiernos locales adapten su marco jurídico, transformen o edifiquen las instituciones necesarias y pongan en marcha los nuevos procedimientos del sistema de justicia penal adversarial.

El avance a mediados de octubre de 2012 es:

• 12 estados cuentan con un Código de Procedimientos Penales vigente:

° Vigente en todo el territorio (3): Chihuahua, Estado de México y Morelos.

° Vigente en parte del territorio o para algunos delitos (9): Baja California, Chiapas, Durango, Guanajuato, Nuevo León, Oaxaca, Tabasco, Yucatán y Zacatecas.

• 10 estados cuentan con un Código aprobado: Coahuila, Hidalgo, Michoacán, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala y Veracruz.
• 8 estados presentaron la Iniciativa de Código en la legislatura local: Aguascalientes, Baja California Sur, Campeche, Guerrero, Jalisco, Nayarit, Querétaro y Sinaloa.
• 2 entidades federativas aún no presentan la iniciativa de Código en la legislatura local: Colima y el Distrito Federal.

En el ámbito federal, a la fecha no se cuenta todavía con el tan necesario Código Federal de Procedimientos Penales, cuya discusión legislativa se encuentra en la Cámara de Diputados, como cámara de origen. Esta iniciativa fue presentada por el Ejecutivo Federal el 21 de septiembre de 2011. Los avances en la implementación son significativos, ya que en poco más de tres años se pasó de siete a 22 estados con el Código de Procedimientos Penales aprobado o en operación. Esto permite afirmar que, manteniendo y ratificando la voluntad política hasta ahora demostrada para la implementación, el deber constitucional de tener en operación el sistema penal acusatorio y adversarial en todo el país, antes del 18 de junio de 2016, será cumplido en tiempo y forma.