3. Derechos humanos en la construcción del Estado de derecho y la seguridad

Acciones generales: políticas públicas y actualización del marco constitucional

El 17 de abril de 2007 se reinstaló la Comisión de Política Gubernamental en Materia de Derechos Humanos. Esta Comisión estuvo encargada de coordinar las acciones de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en la materia y fue concebida como un espacio de diálogo entre la sociedad civil y el gobierno para proponer actualizaciones al marco normativo y contribuir al diseño e implementación de las políticas públicas de derechos humanos.

Luego de una amplia consulta y un análisis realizado conjuntamente con organismos defensores de derechos humanos nacionales e internacionales, el 29 de agosto de 2008 se publicó el Programa Nacional de Derechos Humanos 2008-2012, documento que regiría los compromisos del Estado mexicano para garantizar el respeto irrestricto a los derechos humanos. De manera simultánea, se estableció que el Convenio Marco de Coordinación en Materia de Derechos Humanos entre la Secretaría de Gobernación y las entidades federativas sirviera de base para implementar la política correspondiente.

El mecanismo provisto por el Convenio Marco de Coordinación vino a reforzar el carácter nacional del Programa, posibilitando el cumplimiento de las líneas de acción suscritas en él. Entre otras cosas, el Convenio proporcionaría las condiciones adecuadas para la elaboración de diagnósticos y programas estatales de derechos humanos.

Ambas herramientas, en conjunto, constituyeron la columna vertebral de la política pública sobre este tema. Las reformas constitucionales en la materia, como se verá a continuación, fundamentaron el marco de acción.

Con la Reforma Constitucional en materia de Derechos Humanos, promulgada el 10 de junio de 2011, se elevan a rango constitucional los derechos protegidos por instrumentos internacionales ratificados por el Estado mexicano. Simultáneamente, la ley:

• Establece la obligación de todas las autoridades de prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos;
• Crea un catálogo de derechos que no podrán suspenderse en ningún caso: derechos a la vida, a la integridad, de la niñez y el principio de legalidad y no retroactividad;
• Ciudadaniza la selección de titulares de organismos de protección de derechos humanos y fortalece la autonomía de las comisiones, y
• Establece la facultad de la Comisión Nacional de Derechos Humanos para ejercitar acciones de inconstitucionalidad contra leyes locales y federales que vulneren derechos humanos contenidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte.

La reforma atendió asimismo la recomendación de la OACNUDH en México de sustituir el concepto de garantías individuales por el de derechos humanos. Fue una modificación al texto constitucional aceptada con beneplácito por organizaciones sociales, académicos y organismos internacionales, ya que implica que el Estado reconoce los derechos que toda persona posee en vez de otorgarlos, como si se tratase de la concesión de prerrogativas.

Simultáneamente, en ella se establece el principio pro persona como rector de la interpretación y aplicación de las leyes. Con esto, debe privilegiarse la interpretación de las normas jurídicas que más favorezca y proteja a las personas. Junto con la ampliación de derechos que significó la modificación de cláusulas constitucionales, como la obligación expresa de proteger los derechos humanos consagrados en tratados internacionales, se dio un paso fundamental hacia la plena exigibilidad de los derechos humanos.

A la par de esta modificación al texto constitucional, y en estrecha relación con ella, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) la Reforma Constitucional en materia de Amparo el 6 de junio de 2011. Con ella se extiende la esfera de protección y aplicación del juicio de amparo a los derechos humanos consagrados en los tratados internacionales en los que México sea parte. También introduce figuras como el amparo adhesivo, el cual asienta que cuando se haya obtenido una sentencia favorable, quien tenga interés jurídico en que subsista el acto reclamado pueda presentar amparo en forma adhesiva. Establece, además, la adopción de nuevos conceptos en torno de la violación de derechos por omisión de las autoridades.

Actualizaciones normativas y políticas públicas en áreas específicas

Protección a periodistas y defensores de derechos humanos

La protección de los derechos humanos de aquellos grupos que enfrentan peligros extraordinarios en el desempeño de sus actividades requiere de medidas y disposiciones en distintos niveles y ámbitos. Las acciones para brindar protección a periodistas y defensores de derechos humanos son una muestra de las numerosas dimensiones —legales y de políticas públicas— que deben tenerse en cuenta.

Para hacer frente a la situación de los profesionales de la comunicación, en noviembre de 2010 se suscribió el Convenio de Coordinación para la Implementación de Acciones de Prevención y Protección a Periodistas. Mediante este convenio, las Secretarías de Gobernación, Seguridad Pública, Relaciones Exteriores y la Procuraduría General de la República, además de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés) convinieron en la creación de un comité que fungiera como órgano de consulta y auxilio técnico para las autoridades competentes en la aplicación de medidas de prevención y protección a este grupo. El mecanismo operó satisfactoriamente en todos los casos que se le presentaron, sin embargo, se vio la necesidad de establecer medidas de protección desde el orden constitucional.

Con la finalidad de que las autoridades federales tuvieran facultades para conocer y atraer los delitos cometidos en contra de la libertad de expresión, y para que éstos pudieran ser investigados y juzgados en el orden federal, el 21 de junio de 2012 se modificó la fracción XXI del artículo 73 constitucional. Con esta reforma, se federalizaron los delitos cometidos en contra de periodistas y aquellos que atentan contra las libertades de expresión e imprenta. De esta manera, la Procuraduría General de la República quedó facultada para atraer los casos que, por su importancia o características, deban atenderse desde el ámbito federal.

En sintonía con la reforma constitucional, y con el objetivo de reglamentar la protección de derechos, se creó legislación secundaria en la materia. El 25 de junio de 2012 se publicó la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas. Ésta estableció la cooperación entre la federación y las entidades federativas para implementar y operar las medidas de prevención y protección que garanticen la vida, la integridad, la libertad y la seguridad de periodistas y defensores de derechos humanos que estén en situación de riesgo.

Para garantizar su aplicación, en la propia ley se estableció el Mecanismo de Protección para Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, que está integrado por tres órganos: una Junta de Gobierno, un Consejo Consultivo y una Coordinación Ejecutiva Nacional. A esta última se le asignó como la encargada de dar trámite a las solicitudes de protección. En este sentido, se definieron dos procedimientos, uno ordinario y otro extraordinario, dependiendo de lo inminente y grave del riesgo, para dar seguimiento a las solicitudes presentadas. La ley también estableció las Medidas Preventivas y de Protección que pueden implementarse. Éstas contemplan desde situaciones que ameritan medidas preventivas hasta las que requieren atención urgente.

Si bien es cierto que las disposiciones aquí descritas buscan proteger a profesionales de la comunicación y defensores de derechos humanos para que puedan desarrollar su actividad profesional en un entorno de libertad y seguridad, también es necesario considerar estas disposiciones como fundamentales en la vida democrática del país. Proteger la vida e integridad de defensores de derechos humanos y periodistas es proteger la democracia y las libertades de todos los ciudadanos.

Acciones contra la trata de personas

Resultan particularmente importantes las acciones que realizó esta administración para combatir la trata de personas. En 2008 se creó la Fiscalía Especial para los Delitos de Violencia contra las Mujeres y Trata de Personas (Fevimtra), adscrita a la Procuraduría General de la República. Ésta se estableció con el objetivo de investigar y perseguir los delitos federales relacionados con hechos de violencia contra las mujeres y la trata de personas.

El 16 de julio de 2009 se instaló la Comisión Intersecretarial para Prevenir, Combatir y Sancionar la Trata de Personas. Este órgano, integrado por más de 40 entidades públicas, que cuenta con el acompañamiento y asesoría de instancias académicas y organizaciones no gubernamentales, coordinaría la campaña Corazón Azul y coadyuvaría en la formulación del Programa Nacional para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas 2010-2012.

La participación de México en la campaña Corazón Azul se aprobó al quedar instalada la Comisión Intersecretarial. Así, el país se convirtió en el primero en el mundo en adoptar la campaña de manera oficial. El objetivo de ésta era prevenir la trata de personas desde una óptica interinstitucional e integral. Coordinaría la participación de instituciones federales, empresas e individuos, por medio de la Comisión Intersecretarial y la UNODC. A la campaña se adhirieron los gobiernos de Morelos, Baja California, Baja California Sur, Puebla, Guerrero, San Luis Potosí, Estado de México, Chiapas, Sinaloa y Jalisco.

La Comisión contribuyó también a formular el Programa Nacional para Prevenir y Sancionar la Trata de Personas 2010-2012. Éste definiría la política para prevenir y combatir el delito de trata de personas; así como a las víctimas la atención y protección.

Seis meses después de la publicación del programa, el 14 de julio de 2011, se fortaleció la legislación contra la trata de personas en el marco constitucional. La reforma a los artículos 19, 20 y 73 constitucionales estableció la obligación de los jueces de ordenar prisión preventiva de oficio en los casos de trata de personas; consagró a las víctimas de este delito el derecho al resguardo de su identidad y datos personales, y facultó al Poder Legislativo para expedir una ley general en la materia.

Así, el 13 de junio de 2012 se promulgó la Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de Personas. Con est ley se sentaron las bases para una mejor coordinación entre los tres órdenes de gobierno. Al mismo tiempo, la ley robusteció a la Comisión Intersecretarial y la facultó para reparar el daño a las víctimas de acuerdo con la gravedad de la afectación causada. Favoreció la homologación de pruebas y definió tipos penales para una mejor judicialización de los casos y obtención de sentencias.

Con esta serie de medidas, el Estado se fortaleció para hacer frente a uno de los delitos que más indigna a la sociedad y, que es al mismo tiempo, uno de los negocios ilícitos más lucrativos para la delincuencia organizada a nivel mundial. Por medio del fortalecimiento del marco normativo y la creación de mecanismos para la aplicación de las leyes de manera eficiente, se garantizó la protección de los derechos de las víctimas al tiempo que se actuó contra el crimen organizado.

Derechos de los migrantes

Para garantizar la protección de los derechos humanos y la seguridad de los migrantes nacionales y extranjeros, independientemente de su situación migratoria, el 25 de mayo de 2011 se promulgó la nueva Ley de Migración. Entre los elementos a destacar se pueden citar la ampliación del acceso a la regularización migratoria y la inclusión del interés superior del niño y la unidad familiar dentro de los principios rectores. La ley también establece obligaciones de coordinación entre las autoridades vinculadas con el tema migratorio para la persecución y prevención de delitos de los que son víctimas los migrantes. Instituye sanciones a las autoridades migratorias que violen los derechos de los migrantes y elimina las disposiciones que favorecían la arbitrariedad o que propiciaban la corrupción por parte de servidores públicos.

De manera muy relevante, la Ley de Migración elimina el delito previsto en el artículo 156 del Código Penal Federal, el cual establecía una pena de uno a dos años de prisión al extranjero que, habiendo sido expulsado del país, se internara en éste de nuevo. El objetivo último de la ley es atender de manera sensible e integral la complejidad del fenómeno migratorio y disminuir la vulnerabilidad de los migrantes, para así reducir los espacios de oportunidad que tiene el crimen organizado para lucrar con su vulnerabilidad.

La migración infantil fue uno de los aspectos que recibió mayor atención durante esta administración. En 2007 se estableció la Mesa de Diálogo Interinstitucional sobre Niñas, Niños y Adolescentes no Acompañados y Mujeres Migrantes. En ella participan 17 instituciones, entre las que están el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), la Secretaría de Relaciones Exteriores, el Instituto Nacional de Migración (INM), y organismos internacionales como el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF, por sus siglas en inglés), el Organismo Internacional para las Migraciones, el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer y el Organismo de las Naciones Unidas para los Refugiados. Esta instancia ha elaborado y coordinado políticas y programas de protección, entre los que destaca un esfuerzo para capacitar a los agentes migratorios como Oficiales Protectores de la Infancia. En el marco de este programa, también se capacitó a agentes de Honduras, El Salvador, Nicaragua, República Dominicana y Guatemala,

De igual manera, la Mesa de Diálogo Interinstitucional ha permitido que mediante la red integrada por 23 albergues de tránsito y 66 centros de protección para la infancia, se ofrezcan servicios de pediatría, ayuda psicológica y atención primaria a menores migrantes no acompañados que transiten por territorio mexicano. El UNICEF y el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) reconocieron el trabajo del Sistema Nacional DIF y de las instituciones que han trabajado a favor de niñas, niños y adolescentes migrantes no acompañados en la presente administración.

Los esfuerzos realizados durante esta administración a favor de los refugiados también mostraron avances sin precedentes. En apego a la tradición de nuestro país, articulada a partir de los principios de la no devolución, la confidencialidad, la unidad familiar, la no discriminación, el interés superior del niño y la no sanción por ingreso irregular, en enero de 2011 se promulgó la Ley sobre Refugiados y Protección Complementaria. En febrero de 2012 se publicó el Reglamento de dicha ley, orientado a mejorar y fortalecer los mecanismos e instrumentos nacionales, de conformidad con los compromisos internacionales de nuestro país y con las mejores prácticas en materia de derechos humanos. Destaca, en este respecto, el establecimiento de una agenda conjunta entre el ACNUR y el INM para capacitar a servidores públicos adscritos a las delegaciones de este último. En lo que se refiere a migrantes mexicanos, durante esta administración se buscó el desarrollo y fortalecimiento de programas y acciones para garantizar la protección y defensa de sus derechos humanos. Mediante el Programa Paisano, el INM implementó acciones preventivas y de orientación para que el ingreso, tránsito y salida de los connacionales se diera con absoluta garantía de sus derechos y la seguridad de sus bienes, así como con el pleno conocimiento de sus obligaciones. A 23 años de su creación, el programa se ha consolidado como un instrumento útil para asegurar e trato digno y conforme a la ley de los migrantes mexicanos.

Los Grupos de Protección al Migrante (Grupos Beta) también proveyeron asistencia y orientación a los migrantes independientemente de su nacionalidad. Estos pasaron de 16 a 21 grupos a nivel nacional, y se integraron por funcionarios de los tres órdenes de gobierno, para tener presencia en zonas fronterizas y de tránsito en nueve entidades federativas.

En cuanto a la dignificación de la repatriación, el Programa de Repatriación Humana (PRH), creado en 2007, se instituyó con el objeto de generar las condiciones para que los mexicanos repatriados desde Estados Unidos puedan reincorporase, si así lo desean, al desarrollo productivo del país en condiciones dignas y con opciones de desarrollo integral. El programa es coordinado por el INM y cuenta con la participación de instituciones de los tres órdenes de gobierno. A través de sus módulos, se brinda orientación a los connacionales repatriados y se les canaliza con diferentes instancias que pueden proveerles de alimentación, albergue, atención médica, comunicación con familiares, ofertas laborales y traslados a sus comunidades de origen o destino. Todos los servicios del programa son gratuitos y se brindan a quien voluntariamente quiera recibirlos.

Las acciones emprendidas en materia de migración tuvieron como punto de partida una perspectiva integral sobre las múltiples dimensiones del fenómeno. Estuvieron orientadas a brindar protección a los migrantes y reducir su vulnerabilidad ante amenazas como la que el crimen organizado representa para su seguridad.

Provisión de seguridad

Uno de los tres ejes de la Estrategia Nacional de Seguridad comprende el fortalecimiento del marco normativo. El marco de derechos humanos es fundamental en este sentido. De ahí que esta administración haya puesto tanto empeño en las medidas para proteger los derechos humanos de los grupos más vulnerables ante la amenaza del crimen organizado (periodistas, defensores de derechos humanos, víctimas de trata y migrantes, entre otros). Al mismo tiempo, ha hecho esfuerzos para dar certeza de que las tareas de seguridad que proveen las instituciones federales se conduzcan con estricto apego a los derechos humanos.

Fue con este ánimo que, en octubre de 2010, el Ejecutivo Federal presentó al Congreso de la Unión una iniciativa para reformar el Código de Justicia Militar. El objetivo planteado fue el de excluir de la jurisdicción militar los delitos de desaparición forzada, tortura y violación sexual, en apego a los estándares internacionales en la materia.

La iniciativa fue turnada a las Comisiones Unidas de Justicia y Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores, en donde se aprobó un dictamen que estableció la competencia de las autoridades y tribunales civiles del orden federal en el caso de delitos cometidos por miembros de las Fuerzas Armadas en contra de civiles.

En estrecha relación con lo anterior, el 23 de abril de 2012 se publicaron en el DOF un convenio y una serie de protocolos orientados a regular el uso legítimo de la fuerza, la detención y puesta a disposición de presuntos delincuentes, además de la cadena de custodia. Mediante el convenio dispuesto entre las Secretarías de Gobernación, de la Defensa Nacional, de Marina, de Seguridad Pública y la Procuraduría General de la República, las dependencias reconocieron los protocolos y aceptaron el ámbito de su competencia. Al tiempo de la publicación, el Presidente de la República instruyó a todos los elementos federales de seguridad pública y a las Fuerzas Armadas a observarlos.

Los protocolos respondieron a la necesidad de contar con ordenamientos claros y explícitos sobre cómo y en qué circunstancias debe usarse la fuerza del Estado en contra de presuntos delincuentes, así como las condiciones en que deben presentarse los detenidos ante las autoridades judiciales. De igual manera, se estableció el trato que deben tener las pruebas recabadas para poder ser consideradas en un juicio.

Con estas medidas se dio un paso para asegurar que la provisión de seguridad se dé en un marco integral de respeto a los derechos humanos. Por una parte, al excluir determinados delitos de la jurisdicción militar se busca sancionar debidamente a aquellas personas que cometan abusos en ejercicio de sus funciones. En lo que se refiere a la regulación del uso de la fuerza, los protocolos están orientados a prevenir los excesos y abusos por parte de elementos federales de seguridad y procuración de justicia.

Atención a las demandas y solicitudes de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales

Durante esta administración diversas organizaciones gubernamentales y no gubernamentales han realizado visitas al país y/o hecho solicitudes para dar cuenta de la situación que guarda la protección de los derechos humanos. El Gobierno Federal ha brindado todo el apoyo y las facilidades para que las visitas se lleven a cabo y ha proporcionado la información solicitada por relatores y organizaciones. Con total apertura al escrutinio nacional e internacional sobre su desempeño, el Gobierno Federal ha aceptado y dado cumplimiento a las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y de otros organismos defensores y promotores de derechos humanos.

Para asegurar la protección de personas en situación de riesgo, se implementaron las medidas cautelares solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, así como medidas provisionales solicitadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. De igual forma, México ha dado cumplimiento a todas las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en casos en los que el Estado mexicano resultó culpable por omisión y negligencia. Destaca la realización de cuatro actos públicos de reconocimiento de responsabilidad internacional:

• El 7 de noviembre de 2011 se realizó el acto público de reconocimiento de responsabilidad por el caso González y otras (Campo Algodonero), relacionado con los homicidios de ocho mujeres en Ciudad Juárez. En éste se inauguró el memorial construido en honor a las víctimas. El 30 de agosto de 2012, se develó la escultura que constituye el elemento central del memorial.
• El 17 de noviembre de 2011 se llevó a cabo el acto público de reconocimiento de responsabilidad internacional por el caso de la desaparición forzada del señor Rosendo Radilla Pacheco durante la “guerra sucia” de la década de los En él se develó una placa que rememora los hechos de su desaparición.
• El 15 de diciembre de 2011, en el Museo Memoria y Tolerancia, se llevó a cabo el acto público de reconocimiento de responsabilidad del Estado mexicano en el caso de la violación de Valentina Rosendo Cantú por un grupo de militares, en la sierra de Guerrero.
• El 6 de marzo de 2012 en Ayutla de los Libres, Guerrero, tuvo lugar el acto público de reconocimiento de responsabilidad internacional por el caso de la violación de la señora Inés Fernández Ortega por un grupo de militares.

Cabe anotar que, a raíz de la sentencia del caso Campo Algodonero, se conformó en 2009 un equipo de trabajo interinstitucional para elaborar una nueva propuesta de Protocolo de Atención, Reacción y Coordinación entre Autoridades Federales, Estatales y Municipales en caso de Extravío de Mujeres y Niñas en Territorio Nacional, conocido como Protocolo Alba. Este es un mecanismo operativo de coordinación inmediata que establece las técnicas, los procedimientos, los responsables, el seguimiento y la evaluación de las investigaciones llevadas a cabo por autoridades para la búsqueda y localización de mujeres y niñas desaparecidas. Con estas medidas, se busca contar con un mecanismo que permita actuar efectivamente ante casos como el que dio origen a la sentencia.

Al igual que en otras situaciones en que los derechos de las personas son vulnerados o están en riesgo de serlo, esta administración ha implementado mecanismos no sólo de reacción, sino también de prevención.