12. Atención a grupos en condición de vulnerabilidad
Las políticas de Estado en materia de atención a grupos en condición de vulnerabilidad son una evidencia del avance en cuanto a justicia social que presentan las democracias. Una agenda pública que considera a sectores de la población que están en esta situación, refleja la preocupación de gobiernos y ciudadanos por incorporar, proporcionar oportunidades y prevenir la exclusión de aquellas personas que por su condición de género, social, de origen étnico, cultural, de salud, entre otras, no encuentran alternativas para un desarrollo pleno.
Atender a los grupos en situación de vulnerabilidad no debe verse como un asunto de caridad social; se trata de una cuestión de equidad, de justicia elemental: como miembros de una sociedad democrática y respetuosa de los derechos humanos, esas personas tienen los mismos derechos y obligaciones que aquellas que no se hallan en una condición de indefensión.
Para que las políticas públicas que se orientan a atender grupos vulnerables sean eficaces, los gobiernos deben hacer campañas para sensibilizar a la población; pues sin la colaboración cercana y directa de las personas, las acciones y programas gubernamentales quedan en un plano asistencialista y no se traducen en inclusión.
Este apartado documenta el panorama general de las políticas destinadas a atender a grupos en condición de desventaja. Describe el trayecto del quehacer gubernamental en esta materia a lo largo del último sexenio en México, destacando los esfuerzos más importantes al respecto.
PANORAMA EN 2006
Hacia 2006, México había conseguido ya avances normativos importantes, tanto a nivel nacional como estatal, en materia de derechos humanos. Dichos avances se convirtieron en indicador de gobernabilidad democrática, en especial cuando se trataba de los grupos más vulnerables. No obstante, la transformación de la cultura política y social hacia la perspectiva de equidad implicaba todavía un enorme reto para el país, y no sólo, desde luego, para las instituciones públicas.
En ese proceso dos conceptos fueron clave para las acciones del Gobierno Federal durante los primeros años del siglo xxi: la inclusión y la no discriminación. Todavía en la década de 1990, el Estado mexicano no reconocía de manera formal la discriminación, y por tanto los problemas estructurales que condicionaban las dinámicas y prácticas sociales específicas. Para responder a esa situación, se promulgó en 2003 la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación (IFPED), que creó el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred). Esta ley compromete al Estado a hacer frente a la discriminación mediante un marco normativo, así como con el fortalecimiento institucional y con acciones y políticas públicas orientadas a promover la igualdad y equidad de derechos y oportunidades de todas las personas que viven y transitan en el territorio nacional. El Conapred, por otro lado, tiene como misión contribuir a que, sin discriminación, toda persona goce de los derechos y libertades consagrados en el orden jurídico mexicano; además de impulsar la inclusión social y la supresión de obstáculos que limitan el goce de derechos y la efectiva participación de todas las personas en la vida política, económica, cultural y social del país.
Las acciones para hacer frente a la discriminación pasaron de ser asistenciales y gregarias a buscar la inclusión de más grupos en situación de vulnerabilidad, con una nueva perspectiva que sitúa a esos grupos en la agenda pública.
La promulgación de la lFPED tuvo varios impactos positivos. Expuso, por parte del gobierno mexicano, la aceptación oficial de la existencia de la discriminación, que, por lo menos hasta 2000, se había negado como un problema estructural con dinámicas de reproducción social. Esto abrió la puerta a que la batalla contra la discriminación se incorporara como parte imprescindible del proceso de transición democrática en el país. A partir de la promulgación de la ley se crearon otras leyes, además de políticas y programas que prohíben la discriminación de grupos específicos en situación de vulnerabilidad que se habían marginado y excluido históricamente, y que actualmente aún demandan que se continúe trabajando para lograr que la inclusión, el acceso a oportunidades de desarrollo y el goce de derechos se den de manera plena.
De esta forma, en México, tanto el gobierno federal como distintos grupos de la sociedad civil estaban ya haciendo esfuerzos para cerrar las brechas sociales que afectan a algunos grupos vulnerables, en especial a niñas, niños y adolescentes en situación de calle, personas con discapacidad y personas adultas mayores. Los programas de atención les brindaban así la oportunidad de tener acceso a una mejor calidad de vida e intervenir en las situaciones que originan la vulnerabilidad. No obstante, era necesario modernizar estas políticas y ampliarlas hacia otros grupos.
Para ello el Gobierno Federal debía actuar, aún con mayor énfasis, en continuar su trabajo para abatir la marginación y mejorar las condiciones que enfrentan los grupos sociales en situación de vulnerabilidad. Era urgente propiciar la igualdad de oportunidades, a fin de permitir tanto la superación de las personas como el mejoramiento del nivel de vida. Estas oportunidades debían incluir el acceso a servicios de salud y educación y a empleo, así como acciones integrales para una vida digna y con mejores posibilidades de bienestar.
AVANCES Y TRANSFORMACIONES ENTRE 2006 Y 2012
Los derechos de las personas con discapacidad
En la administración 2006-2012 se identificó claramente la necesidad de modificar el marco legal, mejorar la información y la generación de estadísticas, transformar las estructuras institucionales, instaurar acciones específicas de política pública, abrir la participación de la sociedad civil organizada y combatir toda forma de discriminación para garantizar la inclusión de las personas con discapacidad. El rumbo se trazó a partir de una idea clara: la tarea del Estado no consiste en que las personas con discapacidad se transformen para adaptarse a una sociedad que les es adversa, sino en transformar a la sociedad en su conjunto para garantizar que ésta elimine las barreras que durante siglos han impedido la plena integración de las personas con discapacidad y el ejercicio de sus derechos.
Esta idea constituye el eje central de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) que México propuso en 2001 e impulsó hasta su aprobación en el seno de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). En el sexenio actual este instrumento internacional se impulsó de distintas formas y en diversos foros nacionales e internacionales. La ONU lo aprobó en diciembre de 2006, y el Senado de la República lo ratificó en diciembre de 2007. Entró finalmente en vigor en mayo de 2008. Con la CDPD se estableció en el país un estándar integral para garantizar plenamente los derechos humanos y las libertades fundamentales en igualdad real de condiciones y sin discriminación hacia las personas con discapacidad. Además, se definió como obligatorio el impulso de medidas para asegurar el pleno desarrollo y la inclusión; lo que significó un cambio al paradigma que durante siglos se había enfocado a transformar a la persona con discapacidad y no a la sociedad excluyente.
En consecuencia con la implementación de este tratado, el 30 de mayo de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la nueva Ley General para la Inclusión de las Personas con Discapacidad. Ésta estipula que dichas personas “gozarán de todos los derechos que establece el orden jurídico mexicano”, y que las “medidas contra la discriminación consisten en la prohibición de conductas que tengan como objetivo o consecuencia atentar contra la dignidad de una persona, crear un entorno intimidatorio, hostil, degradante u ofensivo, debido a la discapacidad que ésta posee”. La ley también transformó el Consejo Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad (Conadis) en un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que tiene por objetivo establecer la política pública en la materia, promover los derechos humanos, la plena inclusión y participación de las personas con discapacidad en todos los ámbitos de la vida.
Para asegurar la integralidad de las políticas de atención a este grupo, el órgano de gobierno del Conadis tiene el más alto nivel de representación institucional. La ley también estableció el Sistema Nacional para el Desarrollo y la Inclusión de las Personas con Discapacidad, integrado por dependencias y entidades del Gobierno Federal, los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios, así como las personas físicas o morales de los sectores social y privado que presten servicios a las personas con discapacidad. Con ello se ha abierto un espacio importante a las organizaciones civiles para que puedan incidir en las decisiones públicas que les conciernen.
El Consejo también adquirió la atribución de promover la accesibilidad en la infraestructura física de instalaciones públicas, así como los recursos técnicos, materiales y humanos necesarios para la atención segura y accesible de la población con discapacidad. Por ello, desarrolló cuatro indicadores de accesibilidad a inmuebles federales junto con el Instituto de Administración y Avalúo de Bienes Nacionales. A octubre de 2012, el progreso en la captura del diagnóstico es de 46%, y el avance de accesibilidad global es de 57%. De entre los logros más significativos en este respecto destacan:
- el desarrollo del modelo de vivienda accesible para usuarios de silla de ruedas que se utilizará en los programas del Fideicomiso del Fondo Nacional de Habitaciones Populares;
- las mejoras a la accesibilidad en los Institutos de Cancerología, Enfermedades Respiratorias, Neurología, Rehabilitación y los Hospitales Juárez de México y General de México;
- el desarrollo y aprobación de la Circular Obligatoria con Lineamientos para la Accesibilidad de las Personas con Discapacidad a las Infraestructuras Aeroportuarias y al Servicio de Transporte Aéreo, junto con la Guía de Información para Personas Viajeras con Necesidades Particulares;
- el asegurar que todos los aeropuertos en el país cuenten con adecuaciones de accesibilidad para permitir el acceso de personas con discapacidad a las terminales, servicios sanitarios y salas de última
Por otra parte, se efectuó la Encuesta Nacional sobre la Percepción de la Discapacidad en la Población Mexicana, con el fin de obtener información para orientar acciones que propicien un cambio positivo de conocimientos, actitudes y prácticas de la población respecto del tema de la discapacidad. Con la creación del Comité Técnico Especializado de Información en Discapacidad, en mayo de 2011, se busca cuantificar, caracterizar y ubicar a la población con discapacidad, así como conocer los servicios públicos, privados y sociales dirigidos a este sector, promoviendo la integración del directorio de organismos que realizan actividades relacionadas con su atención.
El combate a la discriminación desde el Estado y la sociedad
A partir de 2010, cada 19 de octubre es la fecha establecida para celebrar el Día Nacional contra la Discriminación, en memoria de la abolición de toda forma de esclavitud que hizo Miguel Hidalgo y Costilla en 1810. Con esto, México ha confirmado su convicción de que, como lo indica la Declaración Universal de los Derechos Humanos, todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y en derechos, sin distinción por cuestiones de raza, color de piel, idioma, edad, género, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, o cualquier otra consideración. Existe hoy un marco legal que obliga al Estado mexicano, a sus entidades y autoridades a garantizar y promover los derechos humanos de todas las personas, incluido el derecho a la igualdad y la no discriminación. Los tratados internacionales de derechos humanos ratificados por México tienen también rango constitucional.
El tema de la discriminación fue abierto a la discusión pública a partir de la acción de organizaciones sociales que la reconocen y de un marco jurídico que prohíbe las conductas discriminatorias. En este sentido, las organizaciones de la sociedad civil han cumplido y cumplen un papel fundamental en la lucha contra la discriminación, tanto en relación con la exigibilidad del derecho a la no discriminación como en sus labores de promoción, educación, monitoreo, activismo, denuncia e incidencia. En este terreno, hubo y hay grupos y personas discriminados que lograron organizarse formalmente para defender sus derechos como parte activa de la sociedad civil, o como movimientos sociales comprometidos con causas específicas.
Cada vez son más los sectores de la ciudadanía conscientes de la discriminación cotidiana y de los retos que ésta conlleva. Esto se refleja en la mayor disposición de las personas para expresarse, mostrar su indignación y denunciar posibles casos de discriminación, lo que se advierte en el creciente número de quejas y reclamaciones reportados ante el Conapred. También puede apreciarse el papel activo de quienes permanecen vigilantes y atentos al tema y expresan su preocupación a través del Internet o las redes sociales cuando presumen que existe una conducta discriminatoria. En marzo de 2012 el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) de la ONU reconoció los esfuerzos del gobierno mexicano contra la discriminación, tanto por las reformas constitucionales en materia de derechos humanos, como por la creciente cooperación con la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos. El Comité destacó como un avance importante la labor que desempeña el Conapred como mecanismo para vigilar la implementación de normas y programas contra la discriminación. Destacó también la importancia de la Encuesta Nacional sobre Discriminación en México (ENADIS) —conducida por el Conapred— como instrumento para identificar a los grupos que sufren discriminación en el país y orientar la política pública en la materia.
Hacer efectivos los derechos de los pueblos indígenas
México es un país pluricultural conformado por 68 pueblos indígenas. La identidad de esos pueblos se expresa en un profundo sentido de pertenencia a sus comunidades, el uso de su lengua, una relación particular con el medio ambiente, sus fiestas y formas de organización política y comunitaria particulares.
Desde el reconocimiento de esta rica y compleja diversidad, las instituciones públicas del Estado mexicano han hecho un enorme esfuerzo para garantizar igualdad de oportunidades a esos pueblos originarios de la nación mexicana. Por ello, este gobierno planteó entre sus objetivos asegurarles el acceso al desarrollo y la justicia y la posibilidad de hacer valer su riquísima identidad cultural.
Uno de los mayores compromisos del Gobierno Federal fue alcanzar la equidad y el desarrollo que permitieran a los mexicanos en condiciones de rezago y desventaja económica y social, tener acceso a servicios de educación, salud, alimentación, vivienda, agua potable y energía eléctrica, y a empleos de calidad y servicios de comunicación dignos.
En ese sentido, se realizaron esfuerzos para incorporar a los pueblos y a las comunidades indígenas al desarrollo económico, social y cultural del país, respetando sus tradiciones y valorando la riqueza de su patrimonio cultural. Se buscó hacer de la atención a las comunidades un objetivo estratégico transversal para toda la Administración Pública Federal (apf), y brindar más presupuesto que en años anteriores y más recursos para el desarrollo regional y programas de desarrollo de capacidades.
El Gobierno Federal buscó también consolidar mecanismos de coordinación con los gobiernos estatales y municipales, y con autoridades y organizaciones indígenas, para diseñar y operar los programas para el desarrollo de los pueblos y las comunidades indígenas. Al mismo tiempo, se concertaron convenios entre municipios indígenas y la APF, los gobiernos estatales y organizaciones de la sociedad civil. Estos tuvieron mayor concurrencia interinstitucional con la transversalidad que impulsó la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI) con los sectores de vivienda, educación, salud y medio ambiente.
Para abatir los principales rezagos sociales de la población indígena en cuestiones de alimentación, salud y educación, se focalizaron acciones y se instrumentaron programas como el proyecto Madrinas Comunitarias para la Disminución de la Mortalidad Materna, cuyo objetivo es incrementar la asistencia de las mujeres a los servicios de salud durante el embarazo, la atención del parto y la vigilancia del puerperio, así como generar una mayor demanda de atención oportuna de las urgencias obstétricas. Se trata de un trabajo voluntario de acompañamiento y seguimiento.
Durante esta administración se incrementó la matrícula de preescolar y primaria indígena y aumentó el número de maestros para el rubro. Además, descendieron los índices tanto de la deserción escolar como de la reprobación. Igualmente, se proporcionaron servicios de alfabetización, primaria y secundaria a la población de 15 años y más. En el trascurso de 2012, el Programa Albergues Escolares Indígenas apoyó con alimentación, hospedaje, artículos de higiene, limpieza y material escolar a niñas y niños en albergues escolares y a jóvenes en albergues comunitarios indígenas.
También se desarrolló la estrategia para garantizar el pleno acceso de los pueblos y comunidades indígenas a la jurisdicción del Estado, mediante el Programa de Promoción de Convenios en Materia de Justicia, que ha impulsado actividades en materia de justicia para organizaciones indígenas y núcleos agrarios.
Los derechos de las trabajadoras del hogar
Diversas instituciones del Gobierno Federal, como la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, el Conapred y el Instituto Nacional de las Mujeres, han gestionado que México pueda ratificar el Convenio 189 que aprobó la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en junio de 2011. Se trata de un nuevo texto normativo internacional que, junto con la Recomendación 201, sienta la base normativa para la promoción y protección de los derechos humanos de más de 2.1 millones de trabajadoras y trabajadores del hogar.
El Convenio 189, que de ser ratificado por el Senado de la República tendrá rango constitucional, garantiza la protección laboral mínima que deben tener las y los trabajadores domésticos, en igualdad de condiciones con otros trabajadores. La Recomendación aporta orientaciones prácticas para concretar las obligaciones plasmadas en el Convenio 189, al que complementa.
El trabajo del hogar está feminizado y suele ser mayor el grado de vulnerabilidad de las mujeres que lo realizan. En México, de 18.4 millones de mujeres que realizan actividades económicas: 10.8% han efectuado trabajo del hogar, lo que equivale a 1 991 646 mujeres. En el caso de los hombres, 189 452 se emplearon como trabajadores del hogar (datos del cuarto trimestre de 2011 de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo).
La discriminación y la indiferencia de la población tienen su origen en la desvalorización social y económica del trabajo en el hogar; las personas trabajadoras del hogar sufren discriminación múltiple: por su apariencia, edad, condición socioeconómica y pertenencia étnica. Persiste su invisibilidad debido a que el contexto cultural dominante ha reproducido social y económicamente la minusvaloración del trabajo doméstico y la discriminación de género, motivo por el cual el Gobierno Federal asumió, con acciones, la necesidad de propiciar el cambio legal, proveer un nuevo estatus laboral y modificar los patrones culturales que sostienen la desventaja histórica de este grupo en situación de vulnerabilidad.
Los derechos humanos de las y los migrantes
La migración es un tema que demanda soluciones ante los complejos problemas que enfrentan a diario las y los migrantes. Quienes viven en un país en que no nacieron, suelen haber tenido que abandonar sus lugares de origen por circunstancias económicas, persecución religiosa o política, entre otras.
En México, las personas migrantes indocumentadas, durante décadas se han enfrentado a diversos tipos de riesgos. Estos riesgos han incrementado debido a los cambios en las dinámicas y actividades del crimen organizado, exponiendo a los migrantes a la extorsión, trata de personas, tráfico y explotación.
Todo gobierno tiene la obligación legal y ética de actuar para proteger la integridad y la dignidad de los migrantes. Por eso, en México se emprendieron diversas medidas para mejorar el marco normativo y el institucional a fin de ofrecer a los migrantes la protección que necesitan.
En tal sentido, se modificó la legislación penal mexicana, y la migración dejó de ser un delito. En 2011 se promulgó la Ley de Migración, que se constituyó en una legislación de avanzada a nivel mundial, ya que contempla los derechos a la educación y a la salud, además de incluir sanciones claras para los servidores públicos que cometen abusos contra los migrantes. El gobierno de México se enfocó también a hacer frente a los distintos problemas que se presentan en las fronteras, desde una perspectiva integral y con el concurso de las autoridades federales, estatales y municipales, así como mediante la intensificación de la cooperación bilateral y regional para hacer de las zonas fronterizas espacios más seguros y ordenados.
Se dio orientación a miles de migrantes nacionales y extranjeros, con servicios de localización, asistencia social y asistencia jurídica; así como también atención integral e individualizada a niñas, niños y adolescentes de cero a 18 años de edad en situación de desamparo. Además, con el apoyo de la red consular mexicana, hubo repatriaciones de personas enfermas, menores de edad, mujeres embarazadas, mujeres solas, personas con discapacidad y adultos mayores.
El fenómeno de la migración infantil fue una de las áreas que recibió atención prioritaria por parte de esta administración. Para garantizar los derechos y la protección de los menores migrantes durante su tránsito por México, en 2007 se estableció la Mesa de Diálogo Interinstitucional sobre Niñas, Niños y Adolescentes no Acompañados y Mujeres Migrantes. En ella participan 17 instituciones, entre las que están el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), la Secretaría de Relaciones Exteriores, el Instituto Nacional de Migración, y organismos internacionales como el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Organismo Internacional para las Migraciones, el Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer y el Organismo de las Naciones Unidas para los Refugiados. La Mesa de Diálogo ha elaborado y coordinado políticas y programas de protección que, a agosto de 2012, han brindado atención a más de 93 mil niñas, niños y adolescentes migrantes no acompañados a través de la Red de Módulos y Albergues de Tránsito coordinada por el Sistema Nacional DIF.
El gobierno mexicano también ha realizado esfuerzos orientados a garantizar la protección de los derechos de los menores migrantes a través de la cooperación internacional. En 2009, en la Conferencia Regional sobre Migración (creada por iniciativa de México para promover el diálogo en la materia en América del Norte y Central), se aprobaron directrices para la protección de los niños migrantes no acompañados. Actualmente, estas directrices se aplican en 11 países de América Central y del Norte, y en la República Dominicana.
RETOS A FUTURO
Para avanzar hacia una mejor articulación de las políticas públicas de atención integral a los grupos en situación de vulnerabilidad, se tendrá que continuar y afianzar el trabajo de capacitación y sensibilización de los servidores públicos de la Administración Pública Federal, muy en especial, en materia de derechos humanos, igualdad de oportunidades, equidad de género y no discriminación. Hay varios retos que requieren atención.
Aunque ya existe un amplio marco jurídico a nivel federal y estatal, que incorpora y reconoce los derechos de las personas con discapacidad, el desarrollo de las políticas públicas requiere de un marco rector estratégico que profundice en: 1) la creación de reglamentos; 2) el fortalecimiento institucional, y 3) la definición y aplicación de los recursos públicos federales o estatales. Igualmente, se requiere robustecer los mecanismos de participación de las organizaciones de la sociedad civil, particularmente los organismos sociales de y para personas con discapacidad.
Existe la necesidad de seguir avanzando en el diseño e implementación de políticas públicas que fomenten una sociedad más democrática, accesible e incluyente en todos los ámbitos. Esto demanda, por ejemplo, el fortalecimiento de los mecanismos para la atención integral de las personas con discapacidad, que aunque han tenido avances muy significativos durante los últimos años, requieren de mayor impulso entre servidores públicos e instituciones de los tres órdenes de gobierno. Es igualmente importante continuar impulsando entre la población una cultura de respeto, solidaridad, ayuda y protección de derechos humanos de las personas con discapacidad.
Entre los asuntos pendientes a favor de los derechos de las trabajadoras del hogar figuran: la ratificación, por parte del Senado, del Convenio 189 sobre el Trabajo Decente para las Trabajadoras y los Trabajadores Domésticos de la oit. También es necesario armonizar la normatividad interna a fin de cumplir con las obligaciones que ahí se establecen. Está también la necesidad de reformar la Ley Federal del Trabajo y la Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social para que se proteja a este sector y pueda gozar de derechos como cualquier otra trabajadora o trabajador. Debe considerarse su inscripción al régimen obligatorio, lo que permitiría aprovechar el goce de los seguros para riesgos de trabajo, enfermedades, maternidad, invalidez, vida, retiro, cesantía en edad avanzada, vejez, guardería y prestaciones sociales en general. A su vez, la legislación ha de dejar explícita y clara la jornada laboral.
En materia de migración, los esfuerzos realizados por esta administración, en particular aquellos destinados a proteger a los más vulnerables entre los migrantes (menores, mujeres embarazadas, adultos mayores), han significado un salto cualitativo sin precedentes. No obstante, es necesario seguir avanzando para lograr la protección de los derechos de las personas migrantes indocumentadas en igualdad de condiciones, lo que demanda seguir con el esfuerzo de actualización de la legislación y profundizar en las políticas públicas concebidas para este fin.
Otro deber es continuar fomentando la plena participación de las personas indígenas, en especial de las mujeres, en los espacios de toma de decisión. Resulta fundamental que las autoridades federales, estatales y municipales y los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial avancen, de manera conjunta, en el diseño de proyectos de gobierno que contribuyan a construir un país donde ser indígena no constituya una barrera para la igualdad de trato, las oportunidades y el ejercicio efectivo de los derechos humanos. Durante esta administración, a través de políticas públicas específicamente concebidas para atender a este grupo, y de modificaciones sustantivas al marco legal, se han realizado avances fundamentales en este sentido. Sin embargo —y al igual que en caso de las políticas de atención a otros grupos en situación de vulnerabilidad— la participación de la sociedad y de todos los órdenes de gobierno y Poderes de la Unión es imprescindible para continuar dando impulso a estos esfuerzos.