8. Protección social y combate a la pobreza
Como resultado de un proceso que inició a finales de la década de los noventa, México ha logrado consolidar una política social sólida e institucional. Esto implicó un cambio significativo respecto de la orientación de la política social durante las décadas previas a 2000, las cuales correspondían a diferentes modelos económicos: los programas y las acciones sociales tenían un marcado sentido político, y respondían a ciclos sexenales en donde las experiencias previas y el conocimiento acumulado no se potenciaban adecuadamente para mejorar el impacto y efectividad de las intervenciones que podían modificar sustancialmente las condiciones de vida de la población, sobre todo de aquellos con menores recursos.
En pocos años, la política social mexicana ha pasado a ser una de las políticas que ha alcanzado mayor nivel de institucionalización en América Latina y el Caribe. De acuerdo con los estudios más recientes sobre el tema, México y Brasil son los dos países de América Latina con una política social más sólida —seguidos por otros como Chile, Argentina, Uruguay y Costa Rica. La política pública en México en este campo cuenta con los diez elementos que caracterizan a una política social institucional, que son:
- La existencia de un ministerio de desarrollo social cuyo principal mandato sea el combate a la pobreza.
- El establecimiento de objetivos concretos en un plan o programa.
- La definición y adopción de indicadores de evaluación del cumplimiento de objetivos.
- Un marco jurídico en el que se establecen responsabilidades, facultades y atribuciones por actor.
- Un presupuesto determinado por ley para ejercer.
- La existencia de mecanismos explícitos de coordinación intra y entre órdenes de gobierno.
- Una contraloría social e instancias de participación y atención ciudadana.
- La existencia de reglas de operación para los programas y acciones.
- La construcción de padrones de beneficiarios transparentes y complejos.
- Un marco jurídico para reglamentar el comportamiento y conducta de funcionarios.
En un entorno de crisis mundial, en donde preservar el poder adquisitivo de las familias más pobres era una condición esencial para el desarrollo de México, la política social cobró una importancia relevante. Gracias a una política social sólida, el gobierno del Presidente Felipe Calderón pudo hacer frente a una de las crisis mundiales más severas de la historia moderna y pudo proteger a la población más vulnerable de los embates de la misma.
En el presente capítulo se desarrolla un análisis de la evolución de la política social que hizo posible este resultado. Se exponen los principales avances logrados y se apunta a nuevos retos que quedan para los años por venir. El texto consta de una primera sección que describe la situación del sector social en 2006, una segunda que analiza los criterios del diseño de la política pública y su ejecución durante el periodo 2007-2012 y una sección final con algunas reflexiones hacia el futuro.
PANORAMA EN 2006
Para planear las políticas públicas que incidan en el problema de la pobreza alimentaria, se debe ampliar la capacidad para que una familia o una persona adquiera la canasta alimentaria. Esto puede lograrse mediante dos tipos de acciones: aquellas que tienen que ver directamente con los precios de los alimentos (el valor de la canasta alimentaria) y las que incrementan el poder adquisitivo de las personas, es decir, los ingresos. En el caso de los precios, existen diversas opciones entre las que se incluyen los subsidios, la promoción de la competencia, el aumento de la oferta e incluso los esquemas de control de precios, que fueron comunes a mediados del siglo pasado. Bajo esta perspectiva, una manera de atender el problema de la pobreza consiste en reducir el costo de la canasta alimentaria, con lo que el porcentaje de personas en pobreza se reduciría incluso manteniendo los ingresos familiares fijos.
Por el lado de los ingresos, existen también diversas opciones. Los ingresos de una familia pueden entenderse como una función de la combinación de cuatro elementos: el acervo de activos o capacidades generadoras de ingresos que posee cada persona; la tasa a la cual se utilizan dichas capacidades para producir ingresos; el valor de mercado de los activos generadores de ingresos, y las transferencias, apoyos monetarios de programas gubernamentales y legados, independientes de los activos generadores de ingresos que se poseen. Bajo este enfoque, el objetivo de las políticas es ampliar las capacidades, abrir oportunidades para su uso productivo, crear un entorno que remunere de mejor manera la utilización de los activos o, incluso, transferir apoyos monetarios directamente para incrementar el poder de compra.
En términos de la política social, desde finales de los años noventa y sobre todo en el periodo 2000-2006, se reforzaron dos efectos positivos en este ámbito: por un lado, gracias a un periodo de estabilidad económica, el costo de la canasta alimentaria no se incrementó significativamente, y por el otro, aumentaron el salario real y las transferencias de programas gubernamentales como el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, que hicieron posible una reducción relevante en la tasa de pobreza.
No obstante los buenos resultados obtenidos, la política social de México durante el periodo 2007-2012 debía concentrar las acciones gubernamentales en ampliar las posibilidades de generación de ingresos por parte de las familias en pobreza, más que incidir en los precios de los productos que conforman la canasta alimentaria; de esta manera, las acciones tendrían un sentido permanente al actuar sobre las causas estructurales del problema. En México, la población pobre cuenta con menores capacidades o niveles de activos generadores de ingresos, tiene menos oportunidades para utilizarlos productivamente y recibe un rendimiento menor al promedio en el mercado. Por lo tanto, el papel de la política social en este contexto consiste en idear los mecanismos para ampliar capacidades, crear posibilidades para su uso y para propiciar un entorno en el que dicha utilización sea más productiva y les permita generar mayores ingresos. En el caso de las transferencias, se brindaron facilidades para que los recursos asignados a las familias en pobreza se inviertan para promover la acumulación de activos en las nuevas generaciones.
Por esto, al iniciar la presente administración se determinó la necesidad de avocarse a cuatro objetivos específicos en torno a las causas estructurales de las condiciones de pobreza:
- Desarrollar las capacidades básicas de las personas en condición de pobreza a fin de fortalecer el potencial para generar ingresos.
- Enfrentar los rezagos de grupos vulnerables, generando las posibilidades para desarrollar su potencial; de esa manera se abren las posibilidades para que las personas utilicen en su beneficio las capacidades desarrolladas.
- Invertir en infraestructura social y ordenamiento territorial para detonar las potencialidades productivas y reducir las brechas regionales, con lo que pueden mejorarse las posibilidades de uso de los activos, así como las remuneraciones recibidas por ello.
- Proveer de infraestructura social y vivienda digna, para mejorar así la calidad, la eficiencia y la competitividad de las ciudades, lo cual también incide en generar un entorno que remunere adecuadamente el uso de las capacidades y propiciar que las personas puedan incrementar su patrimonio.
Así, para alcanzar los objetivos de ampliación de capacidades, generación de oportunidades y la creación de entornos de productividad, se establecieron como lineamientos operativos: a) fomentar la coordinación de los tres órdenes de gobierno, b) promover la participación activa de la sociedad para llevar a efecto programas y acciones, c) incentivar a la población para involucrarse en las diversas perspectivas del problema y dar prioridad a las acciones dirigidas a las poblaciones con mayor pobreza y vulnerabilidad.
El modelo de política pública social que se requería al inicio de la administración 2006-2012, tendría que incidir en los factores estructurales de la pobreza, atendiendo al mismo tiempo necesidades puntuales actuales de la población de menores recursos del país.
AVANCES Y TRANSFORMACIONES ENTRE 2006 Y 2012
Durante esta administración, la política social de México presentó avances en al menos dos dimensiones. Por un lado, se incorporaron algunas transformaciones estructurales que marcaron un cambio de paradigma en la consolidación e institucionalización del sector y, por otro, se alinearon, se mejoraron e introdujeron programas sociales específicos, con metas muy precisas y claras para lograr los cuatro objetivos mencionados anteriormente, y que se establecieron en el Programa Sectorial para distintos grupos de la población en pobreza.
Cambios estructurales en la política social
En política social, cinco fueron las transformaciones estructurales que han contribuido de manera elocuente a la conformación de una política social de Estado.
- La primera de ellas es el fortalecimiento de la política partir de los logros ya alcanzados.
- El segundo cambio corresponde a la forma en que se concibe la política social. Desde el sexenio 2000-2006 se introdujo como concepto rector propiciar una mayor coordinación al interior de los distintos órdenes de gobierno para que convergieran diversas acciones en zonas prioritarias. Estos esfuerzos se consolidaron en el sexenio 20062012 mediante una concepción integral de lo que es política social; en ésta se involucra un conjunto de instancias a nivel federal bajo el lema Vivir Mejor. Éste se convirtió en el eje articulador de una siguiente fase de la política social que ha consistido en conjuntar las acciones de protección y generación de capacidades con aquellas centradas en las oportunidades económicas del sector productivo. Vivir Mejor fue concebido como el “puente” necesario entre la política económica y la política social.
El tercer cambio implica una transformación profunda en la manera en que se concibe y gestiona la política social. El Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), que se había constituido en 2005, comenzó su operación a escala bajo su primer Plan Institucional para el periodo 2007-2012. El Coneval ha sistematizado la evaluación de todos los programas sociales, de manera que las decisiones presupuestales y de diseño de política pública puedan tener como base la evidencia y evaluación. Esto ha permitido que se ejecute una política social basada en resultados. Coneval, además, se ha convertido en una garantía de transparencia y rendición de cuentas, ya que da acceso a todos los órdenes de gobierno, el Poder Legislativo y la ciudadanía para que tengan a su alcance instrumentos para verificar la adecuada y eficiente inversión de los recursos públicos destinados al desarrollo social. Con la consolidación del Coneval se ha logrado que en México el presupuesto público no se asigne de manera discrecional y sin que se rinda cuentas a la sociedad sobre su aplicación y sus efectos.
- El cuarto cambio importante concibe la pobreza como un problema multidimensional. En 2008 entró en vigor el precepto de la Ley General de Desarrollo Social que establece la obligatoriedad de incorporar una medición multidimensional que, además de considerar el ingreso, también incluya indicadores sobre carencias en educación y acceso a la alimentación, servicios de salud, seguridad social, vivienda con espacios adecuados y a los servicios básicos de la Al definir la pobreza de esta manera, se amplía considerablemente el espectro de las políticas públicas, ya que además de enfocarse a garantizar que la población cuente con un ingreso necesario para satisfacer una serie de necesidades, hace explícita la labor del Estado para garantizar los derechos sociales de acceso a la salud, educación, alimentación y vivienda mediante la provisión de servicios.
- La quinta transformación o cambio se centra en un proceso operativo que por su impacto tiene también consecuencias de largo plazo en la población. Se trata de la bancarización de los participantes en la política social del país, mediante la entrega de apoyos a través del sistema financiero Esta modificación reduce los costos operativos de los programas sociales que transfieren recursos monetarios directamente —además de reducir su riesgo— e incide en las condiciones de vida de la población al hacer posible que grupos sociales históricamente excluidos del sistema bancario, ahora puedan acceder a mecanismos de ahorro eficiente, a posibilidades de crédito al consumo, a instrumentos de inversión, a mecanismos de aseguramiento y al acceso al crédito para la actividad productiva.
La bancarización de quienes participan en el Programa Oportunidades ha dado lugar a que alrededor de 25% de la población más pobre del país tenga acceso por primera vez al sistema bancario. Otros programas como 70 y Más, el Programa de Apoyo Alimentario, Diconsa, y otros, se encuentran en proceso de migración hacia ese esquema que está cambiando de manera acelerada la orientación de la política social para consolidarla como un instrumento de inversión en la productividad, a diferencia de ser una política asistencial como en el siglo XX.
Programas y acciones
Además de impulsar las transformaciones estructurales, los propios instrumentos de política pública también han presentado mejoras e innovaciones. La política de desarrollo social que se llevó a cabo en el sexenio contó con 23 programas específicos, todos a cargo y coordinados por la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). Algunos de estos programas ya existían en la administración anterior y se reforzaron; otros se transformaron para asegurar su contribución a los cuatro objetivos establecidos en el Programa Sectorial, y otros, como el Programa de Estancias Infantiles, son innovaciones de este gobierno.
Política de desarrollo de capacidades
En México, la política social se ha centrado en el desarrollo de tres tipos de capacidades que son innatas e intrínsecas a cada persona y, por tanto, pueden cambiar estructuralmente las posibilidades y perspectivas de desarrollo: la educación, la salud y la nutrición. Para todas ellas existen políticas tradicionales de apoyo. Probablemente la principal es el impulso al esquema de transferencias condicionadas del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, que consisten en otorgar apoyo económico en forma monetaria a las familias de menores recursos, con la corresponsabilidad de que las familias se comprometan a que sus hijos asistan a la escuela, a ofrecer complementos alimentarios a los menores de edad y a que las madres de familia tomen capacitación para mejorar las prácticas nutricionales y de salud en el hogar. Las madres de familia reciben el apoyo económico; de esta manera ellas son empoderadas con un mayor espacio de decisión en el hogar. Una de las innovaciones más importantes de Oportunidades es la acción simultánea de tres tipos de intervenciones sinérgicas de educación, salud y alimentación, que por sí mismas tendrían un impacto positivo, pero que al formar parte de un conjunto, los efectos se multiplican. El reforzar la nutrición de los menores de edad, permite un mejor aprovechamiento escolar, mientras que una mejor salud permite internalizar de mejor manera los nutrimentos alimenticios.
De hecho, por su visión estratégica y cobertura, ya que beneficia a más de seis millones de familias en pobreza, el Programa Oportunidades se ha convertido en el eje de las acciones de apoyo al desarrollo de capacidades. Debido a que Oportunidades fue el primer programa social en México que conformó un padrón de beneficiarios sólido y completo, este instrumento es también la “columna vertebral” a partir de la cual se planea la convergencia de acciones complementarias para que sus participantes reciban apoyos que hagan sinergia, con la inversión en capital humano.
En esta administración, el Programa Oportunidades creció considerablemente y se ha abierto para que de él se beneficie la población en pobreza de zonas urbanas, las cuales originalmente no estaban consideradas. Para ampliarse a una mayor población, se realizaron mejoras significativas como la bancarización, con los beneficios antes mencionados para toda la población participante; otra de las mejoras ha sido la puesta en marcha del componente Jóvenes con Oportunidades, que consiste en ofrecer un incentivo económico a los jóvenes que culminen sus estudios de bachillerato antes de los 22 años de edad, con el fin de reducir la elevada deserción escolar en estas edades. La introducción del Apoyo Alimentario Vivir Mejor también amplió las capacidades del Programa. Este apoyo consiste en una transferencia económica mensual para compensar el efecto negativo del alza en los precios de los productos básicos. El inicio del Apoyo Infantil Vivir Mejor, abre la posibilidad de asignar un apoyo en efectivo adicional a las familias con menores de entre cero y nueve años de edad para reforzar su alimentación; el Apoyo Energético consiste en una transferencia mensual para compensar el incremento en el costo de fuentes de energía (incluyendo luz, gas, carbón, leña, combustibles y otros), y la administración de transferencias monetarias a adultos mayores de 70 años que viven en hogares beneficiados por Oportunidades.
Este paquete de intervenciones ha permitido que Oportunidades evolucione, que pase de programa a estrategia de desarrollo de capacidades y de amortiguamiento de las condiciones adversas de impactos potencialmente negativos a los hogares en pobreza —como es el caso del incremento de los precios de los alimentos.
La estrategia de desarrollo de capacidades se complementa con otros tres programas dirigidos a apoyar la salud y la alimentación de la población en pobreza, como son el Programa de Abasto Rural de Diconsa, el Programa de Abasto Social de Leche y el Programa de Apoyo Alimentario.
El primero está conformado por una amplia red de centros de venta de alimentos y productos básicos a precios preferenciales, que surgió con objeto de atender la aparente paradoja que enfrentaban las familias más pobres del país, en el sentido de que los precios de productos básicos eran de los más altos del mercado. Al introducir un punto de venta a menores precios, se alcanzan dos propósitos: garantizar abasto a la población de menores recursos e introducir un efecto de competencia en el mercado local, que incide sobre los precios en otros establecimientos; esto trae beneficios para todos los habitantes del entorno. La oferta de Diconsa da prioridad a los productos con mayor nivel nutricional para facilitar que las madres de familia tengan acceso a aquellos productos que le permitan ofrecer una dieta adecuada a la familia. La cobertura de Diconsa ha crecido significativamente. Desde 2007 se han mantenido estables los precios de productos de consumo prioritario, como la harina de maíz, y se ha priorizado la oferta de productos fortificados y con alto valor nutricional. Diconsa incrementó la comercialización de insumos a la producción, como los fertilizantes, para también apoyar la capacidad de generación de ingresos de las familias.
El programa de Abasto Social de Leche (Liconsa) tiene un sentido similar, pero acotado al mercado de la leche, un producto básico de consumo general entre la población, el cual se ofrece a precio más bajo a las familias de menores ingresos. Diversos estudios han mostrado que Liconsa, al producir leche con elementos de fortificación nutricional, ofrece así un complemento alimenticio de alto impacto positivo en la nutrición, en especial entre los niños, las madres lactantes y los adultos mayores. Liconsa ha ampliado su cobertura significativamente desde 2006, llegando a más de 6 millones de personas de todos los grupos de edad, en zonas en donde no se recibe otro tipo de apoyos a la alimentación.
Por otra parte, el Programa de Apoyo Alimentario (PAAL) se diseñó para enfrentar otra aparente paradoja que tiene que ver con el Programa Oportunidades. Para su operatividad, Oportunidades requiere de acceso a servicios de educación y salud que posibiliten a las familias cumplir con sus corresponsabilidades. Por esto, en su diseño original, el Programa no incluyó localidades dispersas y marginadas que, al no contar con alguno de estos servicios, se clasificaban como no aptas.
El Programa de Apoyo Alimentario surge precisamente para apoyar a aquellas familias que por estar ubicadas en zonas de mayor marginación y sin acceso a servicios, no fueron incorporadas y habían quedado excluidas de las políticas sociales. El PAAL consiste en apoyos a la nutrición en especie y en efectivo, los cuales se ofrecen con la corresponsabilidad de las madres de familia. De esta manera, su planeación parte de la ubicación geográfica de las familias Oportunidades para ubicar el PAAL precisamente en donde no se ofrecen otros apoyos. Con esto se ha logrado ampliar considerablemente el número de participantes en la política social. Hoy, más de medio millón de personas reciben apoyo por parte del PAAL.
Finalmente, se creó el programa denominado Sistema de Capacitación a Distancia para el Desarrollo Social y Atención a la Red Nacional de Teleaulas, coordinado por el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol).
Éste es un programa nuevo que transmite teleconferencias y contenidos educativos para el desarrollo de las capacidades y la profesionalización de los servidores públicos que atienden a población en pobreza, así como del personal de las organizaciones de la sociedad civil (OSC). El Programa incluye diversos tipos de capacitación y contiene, entre otros aspectos, información sobre la manera de tener acceso a todos los Programas Sociales.
En suma, existe una estrategia coherente de ampliación de capacidades que se ha consolidado a través de los años, reforzando acciones y creando nuevos instrumentos. Las acciones de gobierno incluidas en la estrategia para alcanzar el primer objetivo del Programa Sectorial de Desarrollo Social se han convertido en punto de referencia internacional y han inspirado el diseño y ejecución de programas similares en otros países del mundo.
En cuanto a las metas planteadas en el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012, se lograron tanto la de incrementar a un 70.5% la tasa de terminación de educación básica de jóvenes en pobreza extrema, como la de reducir a 19.6% la prevalencia de la desnutrición crónica infantil de la población en condiciones de pobreza.
Programas de generación de oportunidades para grupos vulnerables y excluidos
El segundo objetivo de la estrategia de política social se orienta a generar oportunidades para los grupos vulnerables y excluidos. Son 11 las acciones establecidas para alcanzar este propósito, que pueden dividirse en dos grandes rubros: las acciones orientadas a generar actividad económica —en las modalidades de liberar tiempo productivo, incentivar el empleo y promover la inversión, respectivamente— y las orientadas a la protección.
- Acciones orientadas a generar actividad económica
El Programa de Estancias Infantiles se incluye dentro de los apoyos para la generación de actividad económica. Surge como respuesta a la necesidad de las madres trabajadoras de contar con espacios donde se brinden cuidados y atención a sus hijos, mientras ellas se dedican a realizar actividades productivas diversas. Este programa es una de las ocho nuevas iniciativas que se incorporaron y que cuentan con un novedoso enfoque.
Consiste en la instalación de una red de espacios de cuidado y atención infantil —estancias infantiles— con dos modalidades. La primera consiste en ofrecer un apoyo económico a las personas o grupos que desean operar una estancia de la Red, bajo un modelo y lineamientos preestablecidos. La segunda es la incorporación de centros de cuidado infantil, u otros espacios existentes, a la Red de Estancias Infantiles. Los hijos de madres trabajadoras y padres solos con ingresos inferiores a 1.5 salarios mínimos mensuales por persona, cuentan con acceso a guarderías que son operadas directamente por la estancia. Los padres y madres participantes pagan una cuota que se calcula como la diferencia entre el apoyo otorgado por la SEDESOL a los operadores de la Estancia y el costo por acceder al servicio.
Los resultados del Programa de Estancias Infantiles pueden reflejarse en las madres de familia y los padres de familia solos que al tener un lugar seguro para el cuidado de sus hijos, pueden incorporarse de manera más integral al mercado laboral; y por otro lado, en los cientos de miles de niñas y niños que han podido recibir atención en las estancias infantiles durante los casi seis años que ha operado el programa. Asimismo son resultado de este programa la apertura de decenas de miles de centros que se han convertido en una fuente de empleo importante para quienes las operan.
Otra forma de apoyar la creación de fuentes de empleo por medio de los programas de Empleo Temporal (PET) y de Atención a Jornaleros Agrícolas (AJA). En el caso del PET, los apoyos consisten en otorgar beneficios en efectivo a personas de 16 años o más que por motivos coyunturales no cuentan con opciones de trabajo y que están dispuestos a emplearse en obras de beneficio comunitario, social, o familiar, a cambio de una remuneración equivalente a 99% del salario mínimo vigente. Este mecanismo permite, por lo tanto, atender el desempleo por emergencias naturales o por situaciones económicas adversas. La idea es que las personas puedan desarrollar y aplicar mecanismos de autofocalización y amortiguar el impacto negativo ante la falta de ahorro o la venta de activos. El programa ha generado miles de empleos en los últimos años y ha contribuido a la construcción de un gran número de obras sociales a lo largo del país.
El Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas atiende a un grupo de la población en alta vulnerabilidad debido a su alta tasa de movilidad. Se trata de familias de jornaleros que cambian de residencia dependiendo de la demanda de mano de obra en el sector agrícola, la cual responde a la temporalidad de los ciclos estacionales. Debido a esto, carecen de servicios básicos y sus hijas e hijos están expuestos a un entorno en donde los servicios de salud y educación son escasos y discontinuos. El programa ofrece apoyos económicos en efectivo y en especie para la alimentación de los menores de cinco años, provisión de becas y oferta de servicios de educación, atención médica, centros de atención especial y centros de atención infantil. Además, se asigna una transferencia monetaria para facilitar el tránsito y la movilidad durante el año, y se brindan asesorías individuales y familiares en temas como derechos humanos, migración, hábitos de salud e higiene.
Un tercer programa es el apoyo a la inversión mediante créditos y otros recursos, incluyendo el Programa 3 × 1 para migrantes, Opciones Productivas (OP) y el Fondo Nacional de Fomento a las Artesanías (FONART). El Programa 3 × 1 surgió por iniciativa de las organizaciones de migrantes mexicanos residentes en Estados Unidos, quienes sistemáticamente envían remesas a sus familias; con las remesas, además de apoyar el consumo familiar, se realizan inversiones para generar infraestructura social. Las organizaciones propusieron al Gobierno Federal, los gobiernos estatales y municipales un esquema de coinversión, de manera que por cada peso enviado, los tres órdenes de gobierno complementarán la inversión peso por peso para la construcción de infraestructura social. Este mecanismo ha permitido, además, evolucionar de la inversión en infraestructura al financiamiento de proyectos y otras modalidades con lo que se generan recursos para la comunidad, que puede desarrollar opciones productivas.
Por su parte, Opciones Productivas ofrece crédito en condiciones preferenciales a grupos que por su situación de marginación no cuentan con acceso a créditos en el sector comercial, con lo cual, además, la actividad económica tiene efectos positivos a nivel local. Los apoyos consisten en el financiamiento para la creación de una agencia de desarrollo local, que involucra a diversos actores en la realización de un proyecto predeterminado, el financiamiento de capacitación y orientación de profesionales especializados, recursos para realizar proyectos integradores propuestos por grupos organizados y créditos individuales para mejorar la productividad.
FONART, por su parte, es un fideicomiso público dirigido a los artesanos del país que financia actividades de capacitación y asistencia técnica —que incluye asesoría jurídica—, apoyos a la producción, adquisición y comercialización de artesanías, entre otros, por medio de concursos de arte popular. La atención se dirige principalmente a grupos de artesanos en condiciones de pobreza, con la intención de fortalecer su participación en el mercado. El Programa ha apoyado a miles de artesanos cuyas manifestaciones artísticas han ganado, incluso, concursos internacionales de innovación y calidad de las artesanías. Éste, además de ser un instrumento de estímulo a la productividad, ha sido también un promotor de la cultura mexicana dentro y fuera del país.
- Acciones orientadas a la protección de grupos vulnerables y excluidos
La generación de oportunidades y protección a grupos vulnerables incluye una serie de instrumentos de apoyo cuya meta es proteger y compensar a grupos en desventaja y exclusión. Mediante diversos programas se atiende a distintos sectores, además de que se asignan recursos para el monitoreo ciudadano y el diseño de intervenciones. Los programas desarrollados en este rubro son:
- El Programa 70 y Más es un mecanismo ideado e instrumentado para ofrecer apoyos monetarios a personas mayores de 70 años en situación de pobreza que carecen de pensión. Al cierre de 2012, el programa estaría beneficiando a más de tres millones y medio de adultos mayores, que, además de recibir transferencias, son atendidas por gestores voluntarios que promueven la salud e incorporación en actividades sociales de este grupo poblacional. Para nueve de cada 10 beneficiarios este apoyo es su única fuente de Todos los participantes están en proceso de bancarización.
- El Programa de Apoyo a las Instancias de Mujeres en las entidades federativas para Implementar y Ejecutar Programas de Prevención de Violencia contra las Mujeres (PAIMEF) y el Observatorio de Violencia Social y Género (OVSG) se avocan a la prevención, detección y atención de la violencia contra las mujeres en el país y se ejecuta por medio de instancias de mujeres en las entidades federativas.
- Los OVSG son instancias de monitoreo ciudadano y de gestión de recursos para medir e investigar la magnitud de la violencia y ofrecer alternativas en el diseño de intervenciones para hacer frente a este fenómeno social. Ambos programas se crearon en este gobierno y junto con las Estancias Infantiles y programas como Oportunidades, Liconsa y el PAAL han contribuido a dar un enfoque de género a la política social.
- Finalmente, el Programa de Coinversión Social es el mecanismo con que cuenta la SEDESOL para fortalecer las actividades de las OSC que por medio de acciones de prevención y protección apoyan a grupos en desventaja. El Programa incluye la promoción del desarrollo humano, el fortalecimiento y la profesionalización de capacitación e investigaciones sobre temas A la fecha ha promovido la participación de más de mil OSC, involucrándolas tanto en la ejecución como en la planeación y el diseño de acciones.
La red de protección social que se tejió durante la última década fue un factor fundamental para amortiguar los efectos negativos que la crisis económica internacional tuvo sobre la población de menores ingresos. A diferencia de crisis anteriores, en las que los mexicanos menos favorecidos eran más vulnerables a sufrir un grave empobrecimiento, entre 2008 y 2012 la pobreza extrema no aumentó; incluso, de acuerdo a la medición oficial que realiza el Coneval, se redujo ligeramente en términos porcentuales (de 10.6 a 10.4% de la población).
Empíricamente se ha observado a nivel internacional que, como consecuencia de las crisis económicas, la población con menores ingresos tiende a incrementar la deserción escolar y a presentar mayores deficiencias en su alimentación. Esto refuerza ciclos intergeneracionales de pobreza, ya que afecta el desarrollo temprano y cognitivo de niños y jóvenes, generando un rezago que difícilmente se recupera en el tiempo. En el caso de México, hay evidencia de que la crisis reciente no conllevó ninguno de estos dos efectos negativos.
Adicionalmente, la desigualdad entre niveles de ingreso se redujo entre 2008 y 2010. Si bien el ingreso bajó en todos los grupos socioeconómicos, el grupo de menores ingresos y la clase media perdieron menos—proporcionalmente— que los grupos más afluentes.
Infraestructura social y ordenamiento territorial
Un entorno con infraestructura, tecnología, protección a los derechos de propiedad y seguridad para la inversión, entre otros elementos, hace más productivas las capacidades de la población, pues permite mayor y mejor remuneración. La Sedesol cuenta con tres instrumentos complementarios de política territorial que se avocan precisamente a mejorar el entorno: el Programa Hábitat, la Estrategia 100 × 100 y Rescate de Espacios Públicos.
De las tres acciones incluidas en este objetivo la única con la que se contaba al inicio de la presente administración es el Programa Hábitat, que dirige inversiones en infraestructura social para el mejoramiento y desarrollo urbano en zonas marginadas, con esquemas de coinversión con los gobiernos locales. Las dos acciones restantes son innovaciones introducidas a partir de 2007.
Una de las innovaciones más importantes es la Estrategia 100 × 100. En los 125 municipios que presentan los mayores índices de marginación y pobreza en el país, esta estrategia funciona con la convergencia, no sólo de programas de Sedesol, sino de otras 13 instancias del Gobierno Federal. Las acciones se centran en infraestructura, salud, educación, productividad, vivienda y recursos naturales. A la fecha, con esta estrategia se ha logrado invertir fuertes montos de recursos en esos municipios, y se espera que la transformación detonada se vea reflejada en la reducción de los indicadores de marginación de los años siguientes.
Otro programa creado para mejorar el entorno social es el de Rescate de Espacios Públicos, mediante el cual se ejecutan obras físicas para mejorar sitios de encuentro comunitario, interacción social y de recreación en zonas urbanas con más de 50 mil habitantes; dichas obras tienen como fin fortalecer la cohesión social. Este programa contribuye a que el entorno sea menos propicio para la delincuencia y sean recuperados espacios abandonados y deteriorados con altos índices de inseguridad. Mediante el mejoramiento del entorno, y con la participación activa de la comunidad, dichos espacios se aprovechan para realizar actividades productivas, recreativas y deportivas. Una de las principales acciones en el marco de este programa es la iniciativa Todos Somos Juárez, que además de financiar y ejecutar obras de mejoramiento de espacios públicos con participación de la comunidad, incluyó acciones de capacitación e inserción laboral para la población joven, la cual estaba expuesta a mayores riesgos debido a las condiciones del entorno.
Infraestructura y vivienda para fortalecer el patrimonio y mejorar la productividad
El cuarto objetivo tiene como propósito fortalecer el patrimonio familiar. La formación de patrimonio es uno de los elementos críticos para superar la condición de pobreza ya que constituye, en sí mismo, una forma de acumulación de activos.
En México, el patrimonio más importante que tienen las familias de menores ingresos son los bienes raíces, es decir la vivienda y la tierra. Además de constituir patrimonios que acumulan valor económico, pueden utilizarse como bienes colaterales, como herencia para futuras generaciones y como mecanismo de seguridad. No obstante, quizá el mayor beneficio en el corto plazo es que la vivienda y sus servicios incrementan considerablemente la productividad de un hogar.
Uno de los ejemplos más claros es el acceso al agua potable. Ante la carencia de agua, las familias terminan destinando tiempo valioso al acarreo de este recurso, pues necesariamente se interrumpen las actividades o dejan de realizarse otras. Otro ejemplo relevante es la electricidad, con todos los beneficios que ésta ofrece en la vida cotidiana.
La estrategia de desarrollo social 2007-2012 ha sido en particular sólida y novedosa en este rubro. Se han creado una serie de programas y apoyos que, aunados a otros ya existentes, conforman un conjunto de cinco instrumentos de política pública orientados a dotar de servicios básicos a los hogares y a mejorar la vivienda.
El Programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias está dirigido a comunidades de alta marginación y tiene como propósito ejecutar obras y acciones de beneficio comunitario, incluyendo el mejoramiento de sistemas de agua potable, alcantarillado, plantas de tratamiento de aguas residuales, rellenos sanitarios, energía eléctrica, rehabilitación y equipamiento de escuelas y centros de salud, así como la construcción de Centros Comunitarios Digitales. Además, ofrece recursos para el mejoramiento de vivienda con la colocación de pisos firmes, servicio sanitario, fogones, estufas, muros y techos reforzados. Con este programa se ha podido apoyar con la dotación de piso firme de concreto a prácticamente 70% de los hogares que carecían de él. Esto se logró con la corresponsabilidad de los mismos beneficiarios, quienes aportaron tiempo y mano de obra de manera organizada. Además de incrementar el valor de la vivienda, el piso firme tiene efectos importantes sobre la salud y las prácticas de higiene, ya que incide en el fortalecimiento de las capacidades de todos los miembros del hogar. En total, durante esta administración se puso piso firme a 2.5 millones de casas
Los programas Tu Casa, Vivienda Rural y Ésta es tu Casa apoyan a la población en pobreza para adquirir vivienda; especialmente a aquellas familias que no cuentan con recursos para adquirir este tipo de patrimonio y tampoco cuenta con acceso a los mecanismos ofrecidos a las personas que participan del mercado de trabajo formal, como son el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) y el Fondo de la Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (FOVISSSTE), o con acceso al crédito de instituciones financieras. Estos programas ofrecen recursos para la adquisición, construcción y mejoramiento de vivienda en zonas rurales y urbanas en situación de marginación a costos preferenciales.
Una innovación importante en este ámbito fue la creación del Fondo Nacional de Garantías a la Vivienda Popular en 2011, con el que se ha podido incrementar el otorgamiento de crédito, ya que funciona como aval o garantía para que familias en situación de pobreza accedan a créditos preferenciales en el sector financiero formal. Esta modificación contribuye a que las familias se conviertan en sujetos de crédito responsables de conservar su historial y así acceder a otros instrumentos y beneficios. Al sustituir la figura de subsidio por la de aval, es posible incrementar significativamente la cobertura del programa, ya que multiplica en al menos diez veces el alcance del presupuesto. Es decir, por cada crédito que se otorgaba a una familia, ahora pueden ofrecerse garantías a diez de ellas, con el impacto adicional de poder tener acceso a otros servicios financieros.
Por su parte, el Programa de Regularización de Lotes y el Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos Humanos Irregulares (PASPRAH) se enfocan a la regularización y adquisición de terrenos que no cuentan con título de propiedad o presentan alguna anomalía, lo que ofrece seguridad jurídica al patrimonio familiar. Mediante la regularización de lotes, cada familia obtiene una escritura que la acredita como legítimo propietario del predio que ocupa. Estos programas ofrecen asesoría jurídica y subsidios para financiar los trámites de regularización de la propiedad. Miles de familias se han beneficiado de estos apoyos en los últimos años.
En suma, con la combinación de acciones de mejoramiento de la infraestructura social, la calidad y servicios de la vivienda, el acceso a vivienda y la regularización de la propiedad, se cuenta con un enfoque integral para el fortalecimiento y la creación de patrimonio con el que no se contaba anteriormente en el país.
Estos programas han contribuido a lograr las siguientes metas: dotar de piso firme a 2.5 millones de viviendas, reducir en 12% el número de viviendas que no disponen de agua, habilitación de más de 120 mil acciones de servicio sanitario, 51 mil acciones de energía eléctrica, la realización de más de 1 200 obras de saneamiento, e incrementar a 90% los hogares con servicios básicos.
RETOS A FUTURO
Los cambios estructurales como el diseño de los programas y las acciones específicas introducidos en el periodo 2007-2012 generarán, además de mejoras inmediatas en las condiciones de vida de las familias, beneficios que sólo serán tangibles en el futuro, cuando las capacidades adquiridas por las nuevas generaciones rindan frutos, cuando las oportunidades productivas realmente transformen el potencial y las oportunidades a las que está expuesta la población en pobreza, cuando un buen entorno ofrezca mejores remuneraciones por utilizar las capacidades adquiridas y cuando el patrimonio funcione como mecanismo de seguridad, productividad e inversión. Se espera que estos efectos se manifiesten en los siguientes años y modifiquen de manera importante las condiciones de vida de la población de menores ingresos.
Puesto que la política social del país se encuentra en continuo proceso de mejora, es importante también delinear algunas de las transformaciones que se esperaría observar en los siguientes años en la misma ruta de consolidación e institucionalización. A nivel estructural, la transformación más importante es la de desarrollar nuevos modelos que permitan que las capacidades adquiridas por los participantes en los programas sociales durante la última década, encuentren oportunidades para desplegar su potencial y su uso, es decir, se requiere que la política social se centre en desarrollar mecanismos de mejora de la productividad.
En el caso del crédito productivo, es necesario idear nuevos mecanismos que no estén estructurados como subsidios y que constituyan una plataforma, a fin de que las personas que participan en los programas, lo hagan de manera temporal y puedan evolucionar hacia mecanismos de mercado que no dependan de apoyos sociales. La bancarización es un paso en este sentido y deberá completarse y consolidarse en el corto plazo, ampliando su espectro de manera que resulte en mejores condiciones de ahorro, crédito y aseguramiento para la población participante en los programas sociales.
Otra transformación estructural consiste en darle sentido de largo plazo a la política social engarzando distintos mecanismos de acompañamiento, para que quienes han sido beneficiarios de programas sociales en alguna etapa, encuentren posibilidades de seguir progresando a lo largo de su vida. Probablemente el ejemplo más ilustrativo lo constituyen las personas que participan en el Programa Oportunidades. Para que la inversión previa se capitalice en un mejor nivel de vida, se requiere permitir que las generaciones de niños y jóvenes tengan acceso a instrumentos de política pública como capacitación, vinculación con el sector productivo y opciones laborales que ofrecen otras dependencias y que permitirán a esos niños y jóvenes tener mejores posibilidades de crecimiento. La política social ha sido la plataforma de progreso para estas nuevas generaciones y ahora se requiere que sus efectos se multipliquen en el futuro.
Un tercer cambio estructural tiene que ver con la evolución que se registra en diversos órdenes de gobierno. Si bien a nivel federal la transparencia, la rendición de cuentas, la planeación y la eficiencia se han ya internalizado, en los gobiernos estatales y municipales todavía queda camino por recorrer. Es crucial impulsar tres cambios estratégicos a nivel estatal y municipal: a) la conformación de padrones de beneficiarios integrados de acceso público que den total transparencia al ejercicio del gasto y permitan a la población exigir la debida rendición de cuentas; b) la creación de instancias de evaluación como Coneval que garanticen eficiencia en el ejercicio de los recursos, y c) la obligatoriedad de contar con reglas de operación para cada programa social que tengan claros objetivos, como la población a la cual se va a beneficiar y los procesos de incorporación, entre otros, con el fin de garantizar la imparcialidad y evitar el uso clientelar de los recursos.
Un reto central y que requiere de una transformación mayor es la coordinación institucional a nivel federal y entre órdenes de gobierno. México todavía cuenta con una política sectorial que no propicia dicha coordinación, y es necesario encontrar nuevos arreglos institucionales que la hagan factible y que contenga los incentivos adecuados para la colaboración.
En cuanto a la operación de los programas sociales, existen al menos dos áreas de mejora y evolución. La primera de estas áreas debe crear un mecanismo de identificación único de las personas que participan en la política social. Extender la bancarización a todos los programas y órdenes de gobierno permitirá contar con un mecanismo que además de ofrecer identidad de participación a la población en pobreza, servirá para garantizar que no se dupliquen apoyos, que los recursos se dirijan a quien más lo necesita y que los participantes en los programas y acciones tomen conciencia de sus corresponsabilidades y derechos.
La segunda de las áreas tiene que ver con la dispersión de recursos. Actualmente, la política social cuenta con diversos mecanismos para hacer llegar los apoyos a los participantes y distintas instancias distribuyen recursos de acuerdo con criterios y procedimientos diversos. Al centralizar la dispersión de recursos en un solo organismo “pagador” o dispersor de todos los programas sociales, permitiría alcanzar más eficiencia además de reducciones de costos. La creación de una tarjeta de identificación única permitiría llegar hasta este tipo de estructuras en las que el personal de cada programa se centra en la gestión y operatividad, e instancias centrales facilitan la identificación y el otorgamiento de recursos.
Finalmente, cabe reconocer que aún hay mucho por hacer para promover la participación de la sociedad a lo largo de todo el proceso de política pública. A pesar de los avances logrados en los últimos años, es necesario fortalecer la incidencia de los ciudadanos y su corresponsabilidad en la solución de los problemas que los afectan directamente. Existe una agenda pendiente de reformas al marco legal y fiscal para facilitar el desarrollo y profesionalización de las organizaciones de la sociedad civil, que incluye, entre otros temas, la homologación de requisitos que éstas deben cumplir para acceder a fondos públicos y estar autorizadas para recibir donativos deducibles de impuestos. La consolidación de una relación moderna, de plena colaboración entre gobierno y sociedad, sin menoscabo de su autonomía, derivará en mejores respuestas a los retos en política social.